Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia2007r., znak [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz.
42. z późn. zm.). po rozpatrzeniu zażalenia P. Ł. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...] - utrzymała w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Po rozpoznaniu wniosku P. Ł. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], wyjaśniła, że powyższe uprawnienia upoważniają P. Ł. do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej wyłącznie w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-.
Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył P. Ł. podnosząc, że komisja kwalifikacyjna nie odniosła się do konstytucyjnego poszanowania praw, nabytych. Skarżący podniósł również, że wykonywał funkcję projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie osób fizycznych, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych.
Po rozpoznaniu zażalenia P. Ł., na postanowienie organu pierwszej instancji, zapadło postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.), należy brać pod uwagę wszystkie zmiany prawne do powyższego rozporządzenia, w tym dokonane przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299).
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem. W konsekwencji, powyższe zmiany, z mocy prawa, dotyczą wszystkich osób, które uzyskały uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, bez względu na datę wydania decyzji. W wyniku wspomnianej zmiany przepis § 2 ust. 2 pkt 1 otrzymał, zatem następujące brzmienie: "Osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształcenie wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-".
Ostatecznie organ II instancji podzielił wyjaśnienia zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Podniósł, że posiada indywidualne, imienne stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie: projektanta w specjalności architektonicznej (St- 433/87 z 15.06.1987 r.). Jedynym ograniczeniem jego uprawnień jest, w myśl obowiązujących w momencie ich nadania przepisów prawa, ograniczenie podmiotowe: uprawnienia do projektowania w budownictwie osób fizycznych, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych.
Zdaniem skarżącego, komisje nie uwzględniły w swoich orzeczeniach zasady poszanowania praw nabytych w dobrej wierze.
Skarżący wskazał, że Rzeczpospolita Polska stała się w 1989 r. demokratycznym państwem, w którym obowiązuje zasada stabilności (pewności) prawa i ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie może, zatem zachodzić uzasadnione prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Zdaniem Sądu zaskarżonemu i poprzedzającemu go postanowieniu organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.
Sąd podziela wyjaśnienia wątpliwości, dokonane w postanowieniach organów obu instancji, w trybie przepisu art. 113 § 2 k.p.a..
Skarżący nabył uprawnienia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz.46 z późn. zm). Zgodnie z § 2 ust 2 pkt1 w/w rozporządzenia mógł wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych.
Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 299) doszło do zmiany powyższego rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Zgodnie z § 2.1 w/w rozporządzenia z 19991r., - osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem.
Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1975r wyżej opisanego otrzymał, zatem następujące brzmienie: "Osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m - ".
W świetle powyższych uwag zasadnie wyjaśniono skarżącemu, że stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr ewidencyjny [...], upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie projektanta w specjalności architektonicznej, stanowi podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynkach o kubaturze do 1000 m- projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych.
Wskazać należy, że skarżący nabył uprawnienie do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie ograniczonym i pozostaje ono nadal uprawnieniem w zakresie ograniczonym. Zakres zaś, posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 299), - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w/w rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie z 1975r.
Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego zawarta w uzasadnieniu skargi nie ma wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organów obu instancji.
Skarżący w skardze do tutejszego Sądu podniósł, że w niniejszej sprawie zachodzić może uzasadnione prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozporządzenia. Powołał się także na naruszenie w jego przypadku zasady stanowiącej o ochronie praw nabytych.
Zgodnie z przepisem art.
- 2. Konstytucji - "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada legalizmu., wynika z przepisu art.
- 7. Konstytucji - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przepis art. 92.1 Konstytucji przewiduje zaś, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydane zostało na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), podobnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 1991 r.)-na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198)
W przepisie art. 18 ust.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, przewidziano, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w porozumieniu z Ministrem Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych określi w drodze rozporządzenia wymagania, jakim powinno odpowiadać przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sposób stwierdzania posiadania tego przygotowania oraz zasady i tryb ustanawiania rzeczoznawców budowlanych. Przepis art. 57 ust 3 stanowi zaś, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wyda w drodze rozporządzenia przepisy niezbędne do funkcjonowania nadzoru, o którym mowa w art. 53 ust. 1, określając w szczególności obowiązki inwestorów, projektantów, wykonawców robót budowlanych, właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów budowlanych, jak również osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.
Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z przepisem art. 12 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane- samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Przepis ten nie tylko określa wymagania prawne, lecz pełni również w systemie prawa budowlanego funkcję gwarancyjną, stojąc na straży bezpieczeństwa projektowanych budowli. Zasadą jest uzyskiwanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń, co wynika z najwyższych kwalifikacji, uprawnienia zaś do projektowania z ograniczeniami są wyjątkiem od zasady, będąc skutkiem niższego poziomu wiedzy i doświadczenia w danej dziedzinie.
Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 5 ustawy Prawo budowlane wśród wymagań projektowych i wykonawczych wymienia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego. Art. 12 ust 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz, z należytą starannością w wykonywaniu pracy jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Zatem niezbędna jest konieczność powiązania odpowiedniego poziomu wiedzy z zakresem ograniczeń w przyznawanych uprawnieniach, co ma zapewnić bezpieczeństwo obiektów budowlanych.
Zgodnie z przepisem art. 104 ustawy Prawo budowlane osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Skarżący uzyskał przed dniem wejścia w życie ustawy, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, nadal zachował te uprawnienia. Skarżący nie ma racji, kiedy twierdzi, że w jego sprawie doszło do naruszenia zasady gwarantującej ochronę praw nabytych.
W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa, nie mogą mieć mocy wstecznej. W niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że naruszona została zasada lex retro non agit. W szczególności to, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zostały zdefiniowane w odmienny sposób jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszeniu zasady nie działania prawa wstecz.
Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych mówi się o retroaktywnym działaniu prawa wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji (porównaj uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 kwietnia 2006r., w sprawie I OPS 1/06, ONSA / Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2006r., nr 3 poz. 71).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ujmuje się to podobnie, a ponadto podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, nie można też nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006r., w sprawie K 11/04, OTK-A z 2006r nr 4 poz. 40).
Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym, do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że nabycie przez skarżącego uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwająca także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Zatem wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też zaprzeczyć istnienia ważnego interesu publicznego we wprowadzeniu nowej definicji zakresu wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej, chodzi przecież o ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia o znacznej wartości. Wskazują na to powoływane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane art. 5, art. 12 pkt. 2, 12 ust 6, które zobowiązują do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego, a ponadto wskazują, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz z należytą starannością w wykonywaniu pracy jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość.
Zdaniem Sądu powyższe stanowi o konieczność powiązania odpowiedniego poziomu wiedzy z zakresem ograniczeń w przyznawanych uprawnieniach, co ma zapewnić bezpieczeństwo obiektów budowlanych. Zatem nie można ograniczać ustawodawcy do dostosowania definicji uprawnień budowlanych do zmieniających się warunków społecznych (nowych zasad wiedzy technicznej, szerszych wymagań inwestorów, zwiększonych zagrożeń związanych z nowym rynkiem w zakresie projektów budowlanych).
Mając na uwadze powyższą argumentację, Sad orzekł jak w sentencji,w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).