Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1992 r., znak: [...], udzielającej J. R. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...], we W., w granicy z działką [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1992 r. stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] listopada 1992 r. (Nr [...]) ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] we W. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] listopada 1992 r. udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę, potwierdzając zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 1992 r.
Wojewoda wskazał, że teren, na którym zaprojektowano budowę pawilonu handlowego, jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 1992 r., pod "mieszkalnictwo i usługi". W takiej sytuacji wydanie pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod danego rodzaju zabudowę nie stanowi naruszenia prawa i jest zgodne z przepisami art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).
Organ ten stwierdził również, że pozwolenie na budowę takiego budynku nie narusza ustaleń planu, a tym samym wydane przez organ stopnia podstawowego pozwolenie na budowę budynku jest ważne. Ponadto stwierdził, że poddana ocenie decyzja organu I instancji, nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż uzasadnione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zostały naruszone przez usytuowanie omawianego budynku bezpośrednio przy granicy działki.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez K. B. odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy, nie jest wystarczający aby ostatecznie i definitywnie rozstrzygnąć o prawidłowości podjętej decyzji. W szczególności w niniejszej sprawie brak jest załącznika do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem.
Ponadto, z akt wynika, iż działka nr ew. [...], położona przy ul. [...], we W. w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1992 r., udzielającej J. R. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - była współwłasnością Z. R. i J. R. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) inwestor musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt niniejszej sprawy nie wynika aby inwestor uzyskał zgodę Z. R. na przedmiotową inwestycję.
Z akt sprawy nie wynika również jednoznacznie, czy usytuowanie przedmiotowego budynku spełnia określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) wymogi dotyczące minimalnych odległości pomiędzy budynkami, wynikające z przepisów ochrony przeciwpożarowej. W szczególności brak jest informacji dotyczącej kategorii niebezpieczeństwa pożarowego projektowanego budynku oraz budynku K. B., jak również odległości budynku K. B. od granicy z działką J. R., nr ew. [...] wzdłuż której został usytuowany przedmiotowy pawilon handlowy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż wszystkie powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a zatem przeprowadzenie w ww. zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ drugiej instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nie rozpatrzonych elementów sprawy. W efekcie doszłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził przedmiotowego postępowania co najmniej w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K. B. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej zebrany materiał dowodowy pozwala organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 2 kpa i z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa.
Nie budzi wątpliwości Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz naruszono w nim przepisy procesowe.
Zebrany w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy, nie jest wystarczający aby ostatecznie i definitywnie rozstrzygnąć o prawidłowości podjętej decyzji.
Z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji ustalił kto w dniu wydawania pozwolenia na budowę dysponował prawem do nieruchomości. W aktach znajduje się kserokopia skróconego odpisu z księgi wieczystej z [...] września 1992 r. z którego wynika, że działka [...] była współwłasnością Z. R. i J. R. Ponadto, ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy usytuowanie przedmiotowego budynku spełnia określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) wymagania minimalnych odległości między budynkami dotyczące bezpieczeństwa pożarowego projektowanego i sąsiedzkiego budynku, które określone są w Dziale 2 ww. rozporządzenia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie podkreślił, iż wszystkie powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a zatem przeprowadzenie w ww. zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ drugiej instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpatrzonych elementów sprawy. W efekcie doszłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle przedstawionych okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przedmiotowego postępowania co najmniej w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), Sąd nie stwierdził zatem, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.