Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez P. R. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, iż w dniu 27 listopada 2013 r. P.R. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] - działka nr ew. [...]) na działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...].
Wskazał następnie na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane).
I dalej stwierdził, że działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] objęte są ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...],[...] i [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Z treści § 15 pkt 2.1 miejscowego planu wynika, że "dla ulicy [...] obowiązuje ograniczenie dostępności, co oznacza, że nie dopuszcza się tworzenia nowych wjazdów ani włączeń".
Przytoczył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...] nałożył na wnioskodawcę m. in. obowiązek doprowadzenia w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia projektu budowlanego do zgodności z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jak wskazano powyżej zawiera zakaz tworzenia nowych wjazdów i włączeń do ulicy [...]. Obowiązek ten nie został przez inwestora wykonany, wobec czego uzasadnione było orzeczenie przez organ wojewódzki o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Główny Inspektor wskazał również w tym kontekście, że znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz tworzenia nowych wjazdów i włączeń do ulicy [...] został sformułowany w sposób bezwzględny - jego obowiązywanie nie jest uzależnione od aktualnych parametrów ulicy [...].
Podał też, że ograniczenia w skomunikowaniu nieruchomości z ulicą [...] nie wynikają z decyzji organu wojewódzkiego lecz z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sprzeczność omawianego zamierzenia budowlanego z przepisami ww. miejscowego planu skutkuje brakiem możliwości udzielenia pozwolenia na jego budowę.
Ponadto organ II instancji podniósł, iż stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Załączona przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], zezwalająca na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 26+915 strona lewa na teren działek nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...] wygasła w dniu [...] lutego 2014 r.
Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], należało utrzymać w mocy.
W skardze na ww. decyzję, skarżący – P. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, jak wskazał skarżący, doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, albowiem:
- - w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tymczasowego zjazdu, zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu była ważna;
- - nałożony postanowieniem przez Wojewodę [...] obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem został wypełniony – stanowisko Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę, zmodyfikował jej uzasadnienie, tj. wskazał na to, że skarżący zgadza się z organem, iż decyzja zarządcy drogi wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu winna być ważna w dacie orzekania, natomiast nie zgadza się z oceną organu co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (v. protokół z rozprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, opartego na błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego, a to w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. skarżący wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...], dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...]. Organ I instancji odmawiając wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał w szczególności na jej niezgodność z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy (jak przyjął) nie pozwalają na tworzenie nowych zjazdów z ulicy [...]. Organ II instancji, utrzymując to orzeczenie w mocy ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazał na dwie okoliczności, po pierwsze – podtrzymał ocenę organu I instancji co do braku zgodności inwestycji z planem miejscowym, a po drugie – podał, iż inwestor nie legitymuje się ważną decyzją zarządcy drogi zezwalającą na lokalizację zjazdu.
Oceniając to rozstrzygnięcie Sąd uznał, iż w części dotyczącej planu miejscowego zawiera ono wadliwą ocenę, niemniej prawidłowo wywodzi się w nim w kontekście treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W konsekwencji, skarga, choć w części zasadna, podlegała oddaleniu, albowiem rozstrzygnięcie organu utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (z jednej z przyczyn w nim podanych) należało uznać za prawidłowe.
I tak, rozwijając powyższą ocenę wskazać należy, iż wobec przedmiotu wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor obowiązany był dołączyć do wniosku decyzję zarządcy drogi zezwalającą na lokalizację zjazdu. Stanowi o tym przepis szczególny, jakim jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
- 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
- 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenia o odpowiednich obowiązkach (v. ust. 3 art. 29). Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.
Dostrzec przy tym należy, iż stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...), a w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, winien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Rejon Drogowy [...] – [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], zezwalającą wnioskodawcy – P. R. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w miejscowości [...]. Zatem, nie można było stwierdzić, iż wniosek o pozwolenie na budowę (w dacie jego złożenia) był niekompletny, z uwagi na wymóg wynikający z ww. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co wymagałoby zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Niemniej, organ architektoniczno-budowlany, dokonując sprawdzeń na mocy art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie mógł pominąć tego, iż wskazana decyzja zarządcy drogi zgodnie z zapisem w niej zawartym (znajdującym podstawę prawną w art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od daty jej wydania zjazd nie zostanie wykonany.
Na tej też podstawie, wskazana decyzja utraciła ważność w dniu 17 lutego 2014 r., a więc w toku niniejszego postępowania administracyjnego, jeszcze przed organem I instancji. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, stanowiła wystarczającą podstawę do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę. Prawidłowo została podniesiona w sprawie przez organ odwoławczy i uzasadniała w konsekwencji utrzymanie w mocy orzeczenia Wojewody [...]. Decyzja zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego musiała być bowiem ważna nie tylko w dacie złożenia wniosku, ale też orzekania przez organ architektoniczno-budowlany.
Sąd orzekając w sprawie nie podzielił natomiast oceny dokonanej przez organ odwoławczy w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Należy w tym miejscu raz jeszcze zauważyć, iż przedmiotowa w sprawie inwestycja polega na wykonaniu zjazdu publicznego tymczasowego z drogi wojewódzkiej – dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...], tj. z ul. [...]. Działki, które miałyby być obsługiwane przez ten zjazd, objęte są ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...],[...] i [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z §15 ust. 1 tego planu, plan ustala układ dróg i ulic o funkcji głównej, zbiorczej, lokalnej i dojazdowej dla powiązań komunikacyjnych miasta z terenami otaczającymi oraz obsługi obszarów zainwestowanych.
Zgodnie z ust. 2, główną oś komunikacyjną na obszarze objętym planem stanowi ulica [...] oznaczona symbolem KGP, pełniąca funkcję drogi głównej ruchu przyspieszonego [...] - [...] o kategorii wojewódzkiej. I dalej, zgodnie z § 15 ust. 2 ppkt 2.1 planu, dla ulicy [...] obowiązuje ograniczenie dostępności, co oznacza, że nie dopuszcza się tworzenia nowych wjazdów ani włączeń. Stosownie zaś do § 15 ust. 2 ppkt 2.3 - po realizacji drugiej jezdni ulicy KGP obsługa terenów położonych po zachodniej stronie ulicy odbywać się będzie projektowanymi ulicami lokalnymi i dojazdowymi.
Organ odwoławczy orzekając w sprawie i badając zgodność inwestycji z ww. zapisami planu uznał, że wskazany plan nie dopuszcza tworzenia nowych zjazdów i włączeń, i ma w tej materii charakter kategoryczny, nie pozwala na budowę żadnych zjazdów. W ocenie Sądu, dokonując takiej oceny organ nie dokonał prawidłowej interpretacji przywołanych zapisów planu. Nie uwzględnił tymczasowego charakteru inwestycji, jak i przedłożonego przez inwestora (w odpowiedzi na postanowienie organu I instancji wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wzywające do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z planem), pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]lutego 2014 r. i wyjaśnień w nim zawartych. Dostrzec zaś trzeba, iż z pisma tego wynika, że ul. [...] przewidziana jest do przebudowy, ale zarządca drogi nie określił terminu realizacji tej inwestycji. Z pisma tego wynika także, iż w planie miejscowym do obsługi nieruchomości przewidziano docelowo ulice serwisowe, zakazano jednocześnie tworzenia nowych wjazdów i włączeń bezpośrednio z drogi wojewódzkiej, ale ulice serwisowe dotychczas nie zostały zrealizowane.
Wskazane wyjaśnienia mają w ocenie Sądu znaczenie dla stosowania planu obecnie, w ww. zakresie, i nie powinny zostać w sprawie zbagatelizowane, co zaś niewątpliwie miało miejsce. Jak wynika bowiem z powyższego, wskazany plan miejscowy przewiduje ulicę [...] jako główną oś komunikacyjną, przy czym dopiero po jej przebudowie do parametrów klasy drogi o symbolu GP – droga główna ruchu przyspieszonego. Paragraf 15 ust. 2 planu odnosi się więc do ulicy [...] po uzyskaniu przez nią parametrów technicznych drogi o wyższej niż obecnie klasie. To zaś oznacza, że ograniczenie dostępności do tej ulicy, wynikające z § 15 ust. 2 ppkt 2.1. planu, należy stosować dopiero po przebudowie tej drogi oraz wykonaniu ulic serwisowych zapewniających w ten sposób dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż tej ulicy (o czym stanowi § 15 ust. 2 ppkt 2.3.). W sytuacji, gdy do przebudowy ulicy [...] nie doszło (a wynika to z akt sprawy, w tym: uzasadnienia decyzji zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2011 r.), nie wykonano też dróg dojazdowych (zgodnie z planem), nie można stosować ograniczeń odnoszących się do ulicy [...] o zupełnie innych parametrach.
Nie można w tej sytuacji uznać, że inwestycja o charakterze tymczasowym, będzie pozostawała w sprzeczności z ww. ustaleniami planu. Budowa zjazdu tymczasowego ma zaś taki charakter, a Prawo budowlane umożliwia wydanie pozwolenia na budowę obiektu o charakterze tymczasowym, z jednoczesnym ustaleniem czasu jego użytkowania (v. art. 36 tej ustawy).
W konsekwencji, Sąd podzielił zarzut skargi (zmodyfikowany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie) i zgodził się, iż ocena sprawy w kontekście planu miejscowego była błędna. Jednakże, wobec nie spełnienia przez inwestora wymogu wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wobec przedłożenia decyzji zarządy drogi, która w trakcie postępowania straciła ważność), rozstrzygnięcie zaskarżone należało uznać za zasadne. Wskazana wadliwość co do planu nie wpłynęła bowiem na wynik postępowania.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.