Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] prowadzonego w trybie naprawczym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
W dniu 24 października 2013 r. M. B. i J. B. zawiadomili organ powiatowy o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
Decyzją Nr [...]z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy w/w obiektu wskazując, iż inspektorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Następnie decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas dokonanych robót budowlanych. W dniu 21 lutego 2014 r. zobowiązani przedłożyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] żądaną dokumentację.
Decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wskazując, iż postępowanie administracyjne winno się toczyć w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wnieśli M. B. i J. B..
W wyniku rozpoznania odwołania M. B. i J. B. zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podniósł że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.
Organ odwoławczy wskazał, że budowa budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] była rozpoczęta na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...]grudnia 1988 r., nr [...]zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji - rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku zachodnim i zezwalającej J. B. na rozbudowę w/w budowę oraz na podstawie decyzji Nr [...]z dnia [...] listopada 1993 r., znak [...]przenoszącej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na M. B. i J. B.. Do zawiadomienia o zakończeniu robót dołączono oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] lutego 2013 r., w którym wskazano, iż dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie wysokości budynku, kubatury budynku, usytuowania klatki schodowej oraz powierzchni zabudowy i użytkowej. Pierwotny plan przewidywał rozbudowę obiektu w kierunku zachodnim. Dobudowana część miała mieć 44 m2 powierzchni zabudowy, 33 m2 powierzchni użytkowej oraz posiadać dwie kondygnacje - piwnicę oraz parter.
Tymczasem z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że inwestorzy dokonali zarówno dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym jak i jego nadbudowy. Dobudowana część posiada obecnie trzy kondygnacje o powierzchni zabudowy 65 m2, zaś powierzchnia użytkowa 132 m2. Na pierwszej kondygnacji miały się znajdować pomieszczenia piwniczne, zaś obecnie znajduje się tam pomieszczenie gospodarcze z łazienką oraz klatka schodowa. Ponadto, w wyniku nadbudowy powstała dodatkowa kondygnacja - poddasze użytkowe o pow. użytkowej ok. 35 m2, zaś wysokość budynku została zwiększona o ok. 2 m. Dodatkowo zmieniono konstrukcję dachu i zewnętrzną bryłę budynku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż doszło do całkowitej zmiany parametrów budynku, jego bryły i zakresu przewidywanej rozbudowy, co doprowadziło do powstania zupełnie innego obiektu niż był przewidywany w pierwotnym projekcie.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Zasadnie, wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "istotne odstąpienie", w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 594/04 oraz Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2007, s. 444).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie był prowadzone przez organ powiatowy w trybie naprawczym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wskazany tryb skierowany jest do inwestora, który uzyskał ostateczną i pozostającą w obrocie decyzję o pozwoleniu na budowę, ale dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowym postępowaniu M. B. i J. B. w ramach prowadzonej rozbudowy zwiększyli przewidywaną rozbudowę czterokrotnie, nadbudowali dodatkową kondygnację zmieniając przy tym całkowicie bryłę i wysokość budynku, w skutek czego nie można uznać, że doszło do istotnych odstępstw, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a do powstania zupełnie innego budynku.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaistniałym stanie faktycznym sprawy powinien mieć zastosowanie tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zatem postępowanie w sprawie, jako prowadzone w nieodpowiednim trybie, powinno zostać umorzone.
Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że motywy powstania zmian podczas rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] pozostają bez znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wnieśli M. B. i J. B., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Zarzucili, że organy nie przeprowadziły żadnych ustaleń własnych w przedmiocie prowadzenia inwestycji i jej zakończenia. Oględziny budynku w sposób jednoznaczny wykazałyby, że budynek został rozbudowany kilkanaście lat temu i od kilkunastu lat jest użytkowany w całości. Organy nie uwzględniły wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 oraz wydanego na jego podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżących, w sprawie ma zastosowanie art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obwiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Rozbudowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1997 r. budynek ten nadawał się do użytkowania i był użytkowany. Pomyłkowo podali do oceny technicznej datę budowy dachu na rok 2000, roboty te miały miejsce w 1997 r., co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Oznacza to, że organ pierwszej i drugiej instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia, czy możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie, a nie umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i uznania, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślili, że budowa jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący nie zgodzili się z oceną merytoryczną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, że odstępstwa od projektu doprowadziły do powstania innego budynku, niż określony w pozwoleniu na budowę.
Wskazali, że w sprawie charakterystyczne parametry budynku zostały zmienione w następujący sposób: powierzchnia zabudowy części dobudowanej według pozwolenia na budowę miała wynosić 44 m2, a według stanu faktycznego wynosi 60,10 m2, co oznacza że odstępstwo polegało na zwiększeniu powierzchni zabudowy o 16,10 m2. Zwiększenie powierzchni zabudowy o 16 m2, przy szerokości budynku wynoszącym ok. 9 m oznacza, że rozbudowa przedmiotowego budynku w kierunku zachodnim została przesunięta o 1,80 m, niż przewidywał to zatwierdzony projekt, wysokość budynku została zwiększona o niecałe 2 m, kubatura budynku została zwiększona o 15,77 %. Ponadto, odnosząc się do powierzchni użytkowej budynku skarżący podnieśli, że organy nie wliczyły powierzchni piwnicy wynoszącej 33 m2 do powierzchni użytkowej obecnie wynoszącej 132 m2. Oznacza, to że nastąpił wzrost 66 m2 na 132 m2 i nie jest to wzrost czterokrotny, jak twierdzi organ, ale tylko dwukrotny.
Skarżący wskazali, że decyzja pozwolenia na budowę z 1988 r., zezwalała na rozbudowę budynku mieszkalnego i ta rozbudowa został wykonana. Pojęcie rozbudowa i nadbudowa mieści się w pojęciu budowa, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane W wyniku wykonanych robót nie powstał inny obiekt budowlany, nadal mamy do czynienia z tym samym, jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym.
Zdaniem skarżących, dokonując obiektywnej oceny, każdy porównując budynek projektowany z obecnym stanie faktycznym stwierdzi, że doszło do przebudowy budynku, a nie wybudowania innego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Skarżący inwestorzy, zgłaszając przystąpienie do użytkowania budynku, powołali się na tę decyzję pozwolenia na budowę z 1988 r. i stwierdzone przez kierownika budowy istotne odstępstwa od zatwierdzonego w niej projektu. Organ zasadnie, po tym jak wniósł sprzeciw od zgłoszenia (rozstrzygnięcie nie było przez inwestorów skarżone), wdrożył procedurę w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane i zobowiązał inwestorów do złożenia projektu zamiennego.
Jak zasadnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie w tym trybie mogłoby być prowadzone tylko w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę z 1988 r., tymczasem organ ustalił, że powstał obiekt nie przewidziany w tej decyzji.
To ustalenie Sąd w pełni podziela, a w jego świetle organ zasadnie stwierdził, że postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe i podlega w tych warunkach umorzeniu.
W tym miejscu, nawiązując do zarzutu skargi, Sąd stwierdza, że dokonanie prawidłowego ustalenia czasu wykonania obiektu z odstępstwami jest istotne w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Od tego zależy ocena prawna, ustalenie przepisów mających zastosowanie. Jednak, wbrew stanowisku skarżących, dla sądowej kontroli zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, to kiedy doszło do zakończenia inwestycji. Nie ma podstaw do badania prawidłowości sygnalizowanego w uzasadnieniu decyzji trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane i tego, czy w odniesieniu do niniejszej inwestycji ma zastosowanie przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Takie rozważania będą istotne dopiero, po wszczęciu postępowania w przedmiocie obiektu postrzeganego jako ten, który powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Wracając do argumentacji związanej z pełną akceptacją rozstrzygnięcia organu, wskazać należy, że kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. W niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic uznania, nie dopuścił się dowolności w ocenie jej okoliczności.
Sąd jeszcze raz podkreśla – obiekt zgłoszony do użytkowania, w świetle analizy porównawczej projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji z 1988 r., oraz projektu zamiennego nie mógł zostać oceniony, jako zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z istotnymi odstępstwami.
Wbrew zarzutom skargi trafnie oceniono – powstał inny obiekt. Owszem nadal budynek mieszkalny, jednorodzinny, ponieważ nie uległ zmianie jego sposób użytkowania, ale budynek zupełnie inny niż dopuszczony w pozwoleniu na budowę z 1988 r. Wynika to wprost z porównania przywoływanych przez organ parametrów budynku, który miał powstać i tego, który powstał. Tej oceny nie może zmienić interpretacja zmiany parametrów wielkości, wskazana w skardze.
Realizacja inwestycji doprowadziła do całkowitej zmiany bryły budynku, o czym zadecydowała nadbudowa nie tylko dobudowanej, ale także "starej części" budynku. Należy stwierdzić, że taki zakres nadbudowy nie może być oceniany, jako istotne odstępstwo od przewidzianej w decyzji dobudowy.
Sąd nie podziela poglądu skarżących, zgodnie z którym obiektywna ocena oparta na porównaniu budynku projektowanego z obecnie istniejącym musi prowadzić do stwierdzenia, że doszło do przebudowy budynku, a nie wybudowania innego obiektu budowlanego.
Jak stanowi art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Inwestorzy dopuścili się zatem nie przebudowy w związku z przewidzianą w pozwoleniu dobudową, ale dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku takiej, że powstał zupełnie inny budynek, z zachowaniem tylko wcześniejszego sposobu użytkowania.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).