Uzasadnienie
VII SA/Wa1271/06
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. - Dz. U, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Staroście Powiatu [...] karę grzywny w wysokości 48.500 zł (czterdzieści osiem tysięcy pięćset złotych) za 97 dni zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nr [...]w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] w Gminie [...] wraz z przyłączami domowymi i pompowniami z rurociągami i zasilaniem elektroenergetycznym.
W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, który stanowi że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Ponadto organ ustalił, że w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wydaną na wniosek inwestora, który wpłynął do Urzędu Gminy w [...] dnia 30 września 2003 r. Wójt Gminy [...] rozpoznawał bowiem sprawę jako organ I instancji ale po zmianie przepisów w zakresie właściwości organów architektoniczno – budowlanych i po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy sprawa została przekazana Staroście [...] jako organowi właściwemu. Przekazanie sprawy nastąpiło w dniu 5 maja 2004 r. kiedy to do Starostwa wpłynęły akta sprawy.
Starosta [...] decyzję o pozwoleniu na budowę wydał w dniu [...] października 2004 r. czyli po upływie 162 dni od dnia przekazania mu sprawy.
Wojewoda wskazał, że nie dokonano odliczenia z tytułu doprowadzenia przedłożonego projektu do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ponieważ organ I instancji nie wydawał postanowienia zobowiązującego inwestora do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 r. do ponownego rozpatrzenia.
Ilości dni zwłoki i co za tym idzie wymiar kary zostały obliczone w oparciu o przyjęcie, że terminem początkowym jest przekazanie sprawy wraz z aktami do rozpatrzenia Starocie [...] a terminem końcowym data wydania decyzji. Tak liczone postępowanie trwało 162 dni, ale w związku z tym, że organ miał prawo do wydania decyzji w terminie 65 dni od dnia wpływu akt (wniosku) to zostały one odjęte i wyliczono 97 dni zwłoki, co po przeliczeniu kary w kwocie 500 zł za każdy dzień, dało kwotę łączną 48.500 zł.
Zażalenie na to postanowienie złożył Starosta [...] Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania podnosił, że zaskarżone postanowieni zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie, iż Wojewoda był organem właściwym do wymierzenia kary grzywny w przedmiotowej sprawie oraz błędne ustalenie, że właściwy organ I instancji nie wydał pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 30 września 2003 r. do Wójta Gminy [...] przez Zarząd Związku Gmin Dorzecza [...] i [...]. Dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] Wójt Gminy [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] listopada 2003 r.
W ocenie skarżącego przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego daje organowi II instancji uprawnienie do kontroli wyłącznie okresu postępowania od daty złożenia wniosku do daty wydania w tej sprawie decyzji. Uprawnienie to zamknęło się zatem w przedziale czasu od 30 września 2003 r. do 26 listopada 2003 r.
Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zakończyło się wydaniem decyzji przez organ I instancji. Od decyzji Wójta Gminy [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 r. odwołanie złożyli współwłaściciele działki nr [...] w [...] twierdząc, że nie wyrazili zgody na przebieg kanalizacji przez ich nieruchomość.
Organ odwoławczy uchylając pozwolenie budowlane i przekazując sprawę Starocie [...] wskazał, że istnieje rozbieżność pomiędzy określeniem działek przez które ma przebiegać kanalizacja w decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazanych w decyzji pozwalającej na budowę.
W tych warunkach przekazanie akt sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji (innego niż obecnie) nie mogło zdaniem żalącego się być potraktowane jako złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast z tą właśnie czynnością przepisy Prawa budowlanego wiążą początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek strony w dniu 5 maja 2003 r., zdaniem Starosty nie wpłynął i nałożenie grzywny na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było niedopuszczalne. Poza tym wskazano, że nałożenie kary grzywny po upływie długiego okresu czasu od wydania decyzji mija się z celem ustawowych regulacji w tym przedmiocie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda prawidłowo określił początek biegu terminu wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 5 maja 2004 r. kiedy to Starosta [...] otrzymał akta sprawy wraz z decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo również Wojewoda ustalił 97- dniowy termin opóźnienia w wydaniu pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z tego przepisu Prawa budowlanego wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy i rozpoczyna bieg z chwilą wpływu decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie.
W skardze ponowił twierdzenie, że w świetle brzmienia przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie można przyjąć, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest tożsame ze złożeniem wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten zdaniem skarżącego daje organowi prawo kontroli szybkości postępowania jedynie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przez organ I instancji i w tej sprawie okres ten skończył się [...] listopada 2003 r. kiedy to Wójt Gminy [...], pierwotnie właściwy w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji, wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.
Poza tym podniesiono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie ze wzorami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz.1127) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Wzory te nie przewidują wpisywania daty wpływu decyzji organu II instancji do organu I instancji co stanowi o tym, że data ta nie ma znaczenia przy ocenie terminowości wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenie co do tego, że termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić. Zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art.7 i 77 § 1 kpa.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje się ustaleń w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę.
Tymczasem organy obu instancji rozpoznały sprawę terminowości wydania pozwolenia budowlanego w sposób automatyczny, koncentrując się jedynie na tym, że doszło do wydania decyzji z przekroczeniem terminu ustawowych 65 dni.
Należy podkreślić, że zastosowanie kary określonej w przepisie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane musi uwzględniać ratio legis tego przepisu, czyli dyscyplinowanie organów i nakładanie kar za zawinione działania skutkujące opóźnieniem w wydaniu decyzji.
Poza tym przepis art. 35 ust. 6 należy rozumieć i wykładać łącznie z normą zawartą w ustępie 8 tego artykułu, który stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Mimo wskazanego w ustępie 8 zastrzeżenia organy nie przeprowadziły żadnej analizy w tym kierunku, nie podjęły próby wyjaśnienia czy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie decyzji czy też wydanie jej było niemożliwe a inwestor miał tego świadomość, wiedział jakie są braki i że w wyłącznie jego gestii leżała możliwość ich usunięcia. Gdyby ustalenia te potwierdziły się, to oznaczałoby, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wprawdzie z opóźnieniem ale jednocześnie spowodowanym winą inwestora.
Niewątpliwie organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzania kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jednakże zawsze musi mieć na uwadze charakter i cel tego instrumentu prawnego. Nie jest zasadne przyjmowanie w tego typu sprawach metody automatyzmu. Należy mieć raczej na uwadze celowość wymierzania kary, która powinna pełnić rolę dyscyplinującą i motywującą do terminowego rozpatrywania wniosków w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W sprawie niniejszej dotyczącej pozwolenia na budowę kanalizacji istniała potrzeba i przesłanki prawne do wydania postanowienia z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Starosta [...] jako organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie nie skorzystał z tej możliwości i postanowienia nie wydał. Gdyby takie postanowienie zapadło to wyznaczony w nim termin na uzupełnienie przedłożonych do wniosku dokumentów byłby z mocy prawa odliczony. Jednak mimo, że organ postanowienia nie wydał to nie oznacza automatycznie, że strona nie miała świadomości, że dołączone do wniosku dokumenty są niekompletne.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wynikało bowiem jakie były przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji. Poza tym materiał dowodowego zgromadzony w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji dowodzi, że dopiero w dniu 30 lipca 2004 r. inwestor (projektant) uzupełnił dokumenty dołączając zgodę współwłaścicieli działki nr [...] w [...] na przebieg kanalizacji przez ich nieruchomość.
Strona wiedziała – co potwierdza treść pisma z dnia 30 lipca 2004 r., iż z jej przyczyny nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Niezależnie zatem od prawidłowej oceny Wojewody [...], iż nie mógł odliczyć terminu na uzupełnienie dokumentów bowiem organ nie zastosował trybu postępowania zmierzającego do usunięcia przeszkód w pozytywnym rozpoznaniu wniosku, to w okolicznościach sprawy należało rozważyć czy mimo to opóźnienie w wydaniu decyzji nie nastąpiło z winy samej strony, nie zaś organu.
Skoro organ architektoniczno - budowlany po rozpatrzeniu wniosku uznał (jak świadczy materiał dowodowy), iż w przypadku jego uzupełnienia, możliwe będzie pozytywne rozpatrzenie wniosku, to zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym art. 7 a w szczególności art. 8 kpa, zasadnym było takie prowadzenie postępowania, aby w jak najkrótszym czasie wniosek strony został rozpoznany. Wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę i pouczenie strony o konieczności złożenia ponownie wniosku o pozwolenie nie sprzyjałoby zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, zwłaszcza że w wymiarze lokalnym decyzja dotyczyła ważnej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby w sprawie przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzeniu nie miał zastosowania przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy uznać za zasadną argumentację organów obu instancji, że termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Przeciwny pogląd prowadziłby do nieuzasadnionego logicznie i celowościowo wniosku, iż przewlekłość postępowania może spotkać się z krytyczną reakcją organu wyższego stopnia w postaci wymierzenia grzywny, tylko przy pierwszym rozpoznaniu sprawy.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone i poprzedzające go postanowienie. Natomiast na podstawie art. 152 i art. 200 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II i III wyroku.