Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia Gminy Miasta [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: "PWIS w L.") z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z [...] maja 2017 r. (dalej: "PPIS w Z.") w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w Szkole Podstawowej Nr [...] w G. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2017 r. upoważniony pracownik PPIS w Z. dokonał kontroli sanitarnej w Szkole Podstawowej Nr [..] im. [...] w G. (zlokalizowanej przy [...] w G.), dla której organem prowadzącym jest skarżąca, w zakresie stanu sanitarno-higienicznego pomieszczeń szkoły i otoczenia. W wyniku stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, PPIS w Z. decyzją z [...] maja 2017 r. nakazał skarżącej doprowadzić w budynku szkoły do właściwego stanu sanitarno-higienicznego:
- 1) ściany i sufity powyżej glazury wraz z rurami w łazienkach dla uczniów (na parterze dla chłopców i na I piętrze dla dziewczynek), w pomieszczeniu przebieralni dla uczniów poprzez uzupełnienie ubytków i odnowienie powierzchni;
- 2) ściany i sufity w salach lekcyjnych nr 16, 26, 27 oraz powierzchnię podłogi w sali nr 16 poprzez odnowienie ich powierzchni;
- 3) ściany i sufity korytarza na I i II piętrze oraz ściany i sufity dwóch klatek schodowych powyżej lamperii poprzez odnowienie ich powierzchni;
- 4) podłogę korytarza na I i II piętrze poprzez uzupełnienie ubytków, wyrównanie i odnowienie jej powierzchni.
Jednocześnie PPIS w Z. ustalił termin wykonania ww. obowiązków:
- • dla pkt 1 i 2 - do 31 sierpnia 2017 r.,
- • dla pkt 3 i 4 - do 31 sierpnia 2018 r.
W piśmie z [...] listopada 2017 r. (skierowanym do PWIS w L.) skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r., wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (czyli skierowanie decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną w postępowaniu) oraz wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.
Zdaniem skarżącej, adresatem decyzji powinien być dyrektor szkoły, a to wobec treści:
- • przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, które stanowią, że dyrektor kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz; wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć; wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych;
- • § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, który stanowi, że dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę.
W dalszej części wniosku skarżąca wskazała, że niezależnie od obowiązków dyrektora wynikających z ww. przepisów, wobec faktu, iż nieruchomość zabudowana budynkiem szkoły oddana została w trwały zarząd Szkole Podstawowej Nr [...] w G., odpowiedzialności za stan budynku, ponosi dyrektor. W tym kontekście zwróciła uwagę na art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nakłada na zarządcę obiektu obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. PWIS w L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r., nie dopatrując się zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została skierowana do osoby niebędącej stroną w postępowaniu).
Natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. PWIS w L., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) oraz art. 123 § 1, art. 159 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r. Natomiast w kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności podważanej przez skarżącą decyzji, PWIS w L. wypowiedział się w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2017 r. PWIS w L. wskazał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja PPIS w Z. z [...] maja 2017 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie zachodzi przesłanka do wstrzymania jej wykonania.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie PWIS w L. z [...] grudnia 2017 r., GIS powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIS powołał się na treść art. 159 § 1 k.p.a., podnosząc, że przepis ten wymaga zaistnienia prawdopodobieństwa wystąpienia kwalifikowanej wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji obarczonej ciężką wadą. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zachodzi tego rodzaju prawdopodobieństwo w odniesieniu do decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r. Organ II instancji przestawił stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji (art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej: "u.o.s.o."), akcentując, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawował nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. W szczególności nadzorowi podlegało przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.
W przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących bezpieczeństwa i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie i finansowo był organ prowadzący daną szkołę, a w niniejszym przypadku jest to skarżąca. Zatem skarżąca jako organ prowadzący Szkołę Nr [...] w G. jest zobowiązana do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem nakazów nałożonych decyzją PPIS w Z. z [...] maja 2017 r.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy występowało prawdopodobieństwo dotknięcia decyzji z [...] maja 2017 r. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy organ powinien był uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie ww. decyzji;
- 2) art. 159 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy występowało prawdopodobieństwo dotknięcia decyzji z [...] maja 2017 r. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 3) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia braku uwzględnienia zarzutu naruszenia tego artykułu przez organ I instancji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego postanowienia w tym zakresie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że wprawdzie organ prawidłowo stwierdził, iż wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wymaga zaistnienia prawdopodobieństwa wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., jednak doszedł do błędnego przekonania o braku takiego prawdopodobieństwa w okolicznościach niniejszej sprawy, powołując się na art. 5 ust. 7 u.o.s.o. GIS całkowicie pominął inne przepisy ww. ustawy, z których można wywodzić, iż to szkoła podstawowa reprezentowana przez dyrektora powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2017 r. Zarówno ustawa o systemie oświaty z 1991 r., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe zawierają identyczne przepisy w tym zakresie. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do uznania, że nadzór oznacza administracyjną i finansową odpowiedzialność za naruszenia dotyczące bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Nadzór nie oznacza odpowiedzialności, lecz daje jedynie możliwość władczego ingerowania w działalność nadzorowanej placówki.
W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1.
W niniejszej sprawie organy obu instancji, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r., wyraźnie akcentowały brak zaistnienia prawdopodobieństwa ciężkiej wadliwości ww. decyzji. Odmowa wstrzymania podważanego przez skarżącą rozstrzygnięcia umotywowana była poglądem zaprezentowanym przez organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją GIS z [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję PWIS w L. z [...] grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w Z. z [...] maja 2017 r. Powyższa decyzja GIS została zaskarżona przez skarżącą do tut. Sądu, który wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1366/18 oddalił skargę (orzeczenie nie jest prawomocne).
GIS prawidłowo wskazał na przepisy u.o.s.o. obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji PPIS w Z. W świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 u.o.s.o. dyrektor szkoły posiadał wyłącznie kompetencje do kierowania działalnością szkoły i reprezentowania szkoły na zewnątrz.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.s.o., do zadań własnych gminy należało zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych. Zatem organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr [...] im. [...] w G. była Gmina Miasta [...], tj. skarżąca.
W myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 u.o.s.o. organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiadał za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należało w szczególności:
- 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
- 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.
Przepisy art. 5 ust. 7 u.o.s.o. były ściśle związane z art. 34a ust. 1 i 2 u.o.s.o. określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Z treści art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.s.o. wynika, że finansowy i administracyjny nadzór organu prowadzącego szkołę lub placówkę obejmuje w szczególności przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.
Cytowane wyżej przepisy, tj. art. 5 ust. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.s.o. stanowiły materialnoprawną podstawę do nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia pomieszczeń w budynku kontrolowanej szkoły podstawowej do odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego w celu realizacji zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.
Konstrukcja tych przepisów przewidywała odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkole oraz wykonywanie remontów i zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Również do zadań organu prowadzącego należało sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem w placówce oświatowej przepisów prawa regulujących wymagania sanitarno-higieniczne.
Także w aktualnie obowiązującym stanie prawnym organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w kontrolowanej szkole konieczne jest przeprowadzenie prac remontowych w celu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, za które odpowiada organ prowadzący szkołę (art. 7 ust. 1 u.o.s.o.). Organ prowadzący nie może – jak chciałaby tego skarżąca - scedować nałożonych na niego obowiązków na inny podmiot (w tym kontekście skarżąca wskazuje na dyrektora szkoły), ponieważ w ten sposób jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie realizowałaby ustawowych zadań, do których została powołana (vide art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora szkoły czy placówki do wykonywania prac remontowych lub inwestycyjnych (vide wyroki tut. Sądu: z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/12 i z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wydane przez GIS zaskarżone postanowienie z [...] marca 2018 r. znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach. Przedstawiona przez skarżącą w skardze argumentacja stanowi polemikę ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, która nie znajduje oparcia w przepisach - ani obecnie obowiązujących ani tych z daty wydania kwestionowanej decyzji PPIS w Z. Wobec powyższego, uznając za niezasadne zarzuty skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.