Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") postanowieniem z [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku C S (dalej również: "strona") o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "Inspektor Wojewódzki") z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]– Powiat [...] (dalej: "PINB", "Inspektor Powiatowy") z [...] września 2013 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie, odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie.
Organ omówił stan faktyczny i prawny sprawy. Podaniem z [...] grudnia 2018 r. C. S wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z [...]sierpnia 2014 r, utrzymującej w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z [...]września 2013 r., którą odmówiono nałożenia na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...]i [...]przy ul. [...]obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową ww. budynku oraz udzielono pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części tego budynku.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1503/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę C. S na decyzję [...]WINB z [...]sierpnia 2014 r., a wyrokiem z 3 stycznia 2017 r (sygn. akt: II OSK 1057/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku I instancji.
GINB wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przedstawił interpretację przepisów art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.
Organ zwrócił uwagę na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2294 dalej: "p.p.s.a.") podkreślając, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdził, że Sąd zobowiązany jest w każdym przypadku uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji. Wskazano również, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Zdaniem GINB, prawomocny wyrok WSA oddalający skargę C. S na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2014 r. oraz oddalenie przez NSA skargi kasacyjnej od powyższego organu nakazują stwierdzić, że Sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia [...]WINB. Kwestionowanie powyższego, stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a. organ podkreślił także, że zarzuty podnoszone przez stronę w podaniu, dotyczącym wszczęcia postępowania nieważnościowego, są w swej istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnymi wyrokami.
GINB przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Niedopuszczalna jest zatem ponowna weryfikacja decyzji, dokonywana w trybie administracyjnym, jeżeli prawidłowość tego rozstrzygnięcia została wcześniej prawomocnie stwierdzona przez sąd administracyjny.
- 2. Pismem z 4 marca 2019 r. C. S złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] lutego 2019 r. Strona podniosła na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 k.p.a., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 148, dalej: "p.b."), § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Argumentując swoje stanowisko przytoczyła decyzje administracyjne organów nadzoru budowlanego w [...]. Powołując się na art. 106 k.p.a. zwróciła uwagę na możliwość unieważnienia ostatecznej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Strona podkreśliła, że żaden przepis prawa, regulujący dziedzinę p.b., nie zezwala na umiejscowienie otworów dziennych i drzwiowych bliżej niż 4 m od granicy działki przy samowoli budowlanej oraz ograniczenie prawa własności sąsiednich nieruchomości.
- 3. GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. S o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] lutego 2019 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w I instancji. Przytoczono, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wskazano, że kwestionowana przez stronę decyzja była przedmiotem rozpoznania sadu administracyjnego, a zarzuty podnoszone przez stronę są tożsame z podnoszonymi w toku postepowania sądowego, zakończonego prawomocnymi wyrokami. GINB ponownie podkreślił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku. GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaszła przyczyna o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, co obligowało do odmówienia wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2014 r.
- 4. Dnia [...] maja 2019 r. C. S wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z [...] kwietnia 2019 r, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu oraz o wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- a) rażące naruszenie prawa materialnego i słusznego interesu strony (art. 156 k.p.a.),
- b) rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego (§12 rozporządzenia),
- c) błędną interpretację §12 rozporządzenia,
- d) rażące naruszenia art. 40 p.b.,
- e) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.,
- f) rażące naruszenie zasady jednolitości i trwałości prawa oraz zasady równości wobec prawa.
Strona wskazała, że usunięcie otworów okiennych zrealizowanych samowolnie i niezgodnie z przepisami prawa budowlanego stanowi jej słuszny interes jako strony postępowania. Podkreśliła, że w związku z przedmiotem sprawy, cierpi społeczno-gospodarcze przeznaczenie jej nieruchomości. Stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie działano wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065). Swoje wnioski poparła specjalistyczną ekspertyzą z września 2012 r., dotyczącą przedmiotowej sprawy. C. S zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 40 p.b., poprzez nie doprowadzenie samowolnie rozbudowanego przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Podniosła, że organy rażąco naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz działały w przedmiotowej sprawie wbrew prawu.
- 5. W odpowiedzi na skargę GINB zawarł wniosek o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji, gdy sporna decyzja została poddana kontroli przez WSA i NSA w których to sprawach sądy oddaliły skargi.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym. Wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza zatem istnienie przeszkody (podmiotowej lub przedmiotowej) do prowadzenia postępowania w ogóle (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19). Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w sprawie zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie lub nie podlega ona załatwieniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1872/16; podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 273/19).
Zatem przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Przesłanki te mają charakter samoistny. To oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16).
- 2. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana przez skarżącą decyzja była przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego, gdyż:
- - wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., (sygn. akt II Sa/Kr 1503/14) WSA w Krakowie oddalił skargę Pani C S na decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2014 r.,
- - wyrokiem z 3 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1057/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wnioskodawczyni od powyższego wyroku.
W niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez Panią C S są w istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnymi wyrokami. Nie występuje zatem sytuacja, w której Sąd nie wiedział o istnieniu okoliczności, które mogłyby - choćby teoretycznie - stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skoro zatem sądy administracyjne prawomocnymi wyrokami oddaliły skargę Pani C S na decyzję [...]WINB z [...]sierpnia 2014 r., to stwierdzić należy, że nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, w szczególności nie uznały za taki powód okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.
Odmienne stanowisko byłoby równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie, co stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 671/19).
Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ma ten skutek, że staje się ona prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2084/13).
W związku z tym zasadnie organy uznały, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18).
- 3. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaszła przyczyna o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem zasadnie organy w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...]sierpnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...] z [...] września 2013 r. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.
- 4. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie na podstawie art. 151 p.p.s.a.