Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej: kpa, po rozpatrzeniu wniosku I. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), którym odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. ([...]), stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. ([...]), udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] obr. [...]).
W odwołaniu od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. I. O. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie legalizacji ww. budynku toczącego się przed PINB w [...].
Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślił, że między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. Jeśli ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Organ stwierdził, że rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego odnośnie ww. budynku. Nie występują bowiem przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadzenie przez organ nadzoru postępowania legalizacyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.
Skargę na to postanowienie złożył I. O., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wynik postępowania legalizacyjnego ma prejudycjalne znaczenie dla niniejszego postępowania.
Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania [...] WINB do czasu prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego spornego budynku toczącego się przed PINB w [...] ([...]).
W ocenie skarżącego stwierdzanie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na obecnym etapie jest przedwczesne. Postępowanie legalizacyjne wszczęto wcześniej, zatem winno być traktowane jako mające prymat. Decyzje podejmowane w tym postępowaniu mają bezpośredni wpływ na byt postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego wpływa na wynik rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. i czyni wzruszanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bezprzedmiotowym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 145 §1 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., którym organ ten odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie ww. lokalu.
W ocenie skarżącego zagadnieniem prejudycjalnym w niniejszej sprawie było postępowanie toczące się w sprawie legalizacji obiektu budowlanego położonego na opisanej działce.
Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przytoczony przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawieszenie postępowania w oparciu o przytoczony przepis uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a nadto zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, LEX nr 489631).
W związku z powyższym organ, obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienia wstępnego jeszcze nie rozstrzygnięto, obowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Musi być to związek bezpośredni, a zatem bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. O takiej zależności nie przesądzają przepisy k.p.a., lecz przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji. Jeśli w sprawie występuje zagadnienie, jedynie o charakterze pośrednim, to nie jest ono zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1655/10, LEX nr 1151976; z dnia 30 marca 2013r. sygn. akt I OSK 107/12, LEX nr 1218835; z dnia 24 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2378/10, LEX nr 1138155).
W świetle przedstawionej argumentacji, nie można było podzielić stanowiska, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym, a więc w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie części ww. budynku, a postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym tego obiektu.
Wyjaśnić trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a stwierdzenie nieważności jest aktem, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ wydający taką decyzję swoim rozstrzygnięciem jedynie potwierdza ten fakt.
Postępowanie legalizacyjne, w każdym z przewidzianych w cyt. ustawie trybów prowadzone jest natomiast w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, a więc doprowadzenia obiektu, jego części lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem
Nie istnieje zatem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy omawianymi postępowaniami. Nie można uznać, aby toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]) postępowanie w sprawie legalności budynku przy ul. [...] w [...] stanowiło przeszkodę do rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania skarżącego i wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. ([...]), udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego w powyższym budynku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.