Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J. L., rozbiórkę zbiornika wodnego (zasypanie), wykonanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] we wsi W., gm. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13.09.2006r. wpłynął wniosek [...] Parku Narodowego dotyczący sprawdzenia legalności wykopów, wykonywanych przez J. L. bez uzgodnienia z Parkiem. Z podobnymi pisma wystąpili do organu sąsiedzi inwestora Z. S. i J. J., którzy również domagali się sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych przy budowie stawu przez J. L. Podczas czynności kontrolnych, dokonanych w dniu 17.07.2007r. na terenie działki nr ew. [...] we wsi W., gm. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że J. L. wiosną 2006r. wybudował bez pozwolenia na budowę zbiornik wodny o długości ok. 60 m i szerokości ok. 30 m (w najszerszym miejscu). Inwestor twierdził, że nie jest to zbiornik wodny, a jedynie wykop, w którym czasowo zbiera się woda deszczowa.
Organ wskazał również, że inwestor w dniu 15.01.2007r. wystąpił do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na fragmencie działki nr ew. [...], (wówczas przedmiotowy staw znajdował się już na nieruchomości). Postanowieniem z dnia [...].06.2007r. Wojewoda [...] postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji ze względu na fakt, iż teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W rozstrzygnięciu przywołano § 6 pkt 5 i pkt 6 tego rozporządzenia, z których wynikał zakaz wykonywania prac ziemnych trwale 1 zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że J. L. wykonał zbiornik wodny, który zakłóca stosunki wodne jak również trwale zniekształca rzeźbę terenu.
Nadto organ podał, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego umożliwiającego legalizację, gdyż inwestor nie posiada ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a na obszarze tym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako przeszkodę do legalizacja wskazano także na stanowisko Wojewody [...] w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu, który odmówił jej uzgodnienia, z uwagi na fakt zrealizowania stawu oraz naruszenia zasad korzystania z obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. podnosząc błędną kwalifikację spornego obiektu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późno zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. z dnia [...].02.2008r., nakazującej mu rozbiórkę zbiornika wodnego wykonanego bez pozwolenia na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od tego obowiązku. W omawianym przypadku J. L. powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego, a skoro jej nie posiadał to dopuścił się samowoli budowlanej, wskazanej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu, o ile spełnione są określone w tym przepisie warunki.
W zakresie możliwości legalizacji, organ II instancji stwierdził, że skarżący nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym legalizacja nie jest możliwa. Powołał również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].06.2007r. odmawiające uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ potwierdził, że wybudowanie przedmiotowego obiektu narusza § 6 pkt 5 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego potwierdziły zasadność odstąpienia przez organ I instancji od nakładania obowiązków określonych przez art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń inwestora dotyczących kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Wskazał, że zamiar inwestycyjny wynikał z wszczętego na wniosek skarżącego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na fragmencie działki nr ew. [...] w miejscowości K. Za bezzasadne uznał organ twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy obiekt to "wykop", czemu jego zdaniem zaprzecza również dokumentacja fotograficzna. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że o kwalifikacji danej budowli jako zbiornika wodnego nie decyduje ilość wody jaka się w nim znajduje, lecz charakter potwierdzony dowodami zgromadzonymi w sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę wniósł J. L. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował prawidłowość kwalifikacji obiektu w świetle przepisów Prawo budowlane oraz ustalenia organów co do sprzeczności inwestycji z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jak również wiążący charakter tych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlega uwzględnieniu.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najsurowszym sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z tej przyczyny zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, a w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny.
Należy podkreślić, że decyzje organów obu instancji zapadły już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20.12.2007 r., P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), który stwierdził niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, iż przepisy te w dotychczasowym brzmieniu nie mogły być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych.
Po publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sprawca samowoli budowlanej ma możliwość wykazania, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a dowodem na to, może być m.in. decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego.
Zatem niezgodne z zasadami konstytucyjnymi było żądanie posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego.
Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu, o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jeśli nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji organ nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.
W niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, gdyż organ ustalił, że skarżący nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Należy wskazać, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy między innymi z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność z "generalnym" porządkiem planistycznym. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (decyduje o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw.
Jest okolicznością niesporną, że skarżący ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że w dniu 6.02.2007r. Urząd Gminy K. wszczął na wniosek J. L. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie stawu. Jednocześnie organ wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu na dz. nr ew. [...] we wsi W. gm. K., postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt zrealizowania stawu, jak również naruszenia zasad korzystania z obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Jednak ta okoliczność w ocenie Sądu świadczyła tylko o tym, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyło się i nie zostało zakończone.
Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że skarżący przedstawił na rozprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. z którego wynikało, iż organ ten wobec rozpoznania zażalenia skarżącego, pozytywnie zaopiniował wniosek Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na działce [...] we wsi W. Skoro zatem postępowanie główne przed Wójtem Gminy K. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na działce [...] we wsi W. nie zostało ostatecznie zakończone, to organ nie mógł przesądzić o braku decyzji o warunkach zabudowy i niemożności legalizacji przedmiotowego obiektu z tej przyczyny.
W ocenie Sądu decyzje organów zapadły przedwcześnie i bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza bez rzetelnego zbadania ewentualnej możliwości legalizacji obiektu.
Postępowanie organów powinno być zatem powtórzone, a przy ponownym jego przeprowadzeniu należy mieć na uwadze brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r., P 37/06 oraz powyższych uwag Sądu.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.