Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu wniosku [...] ("[...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("WINB") decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], nakazał [...] Spółka Akcyjna ("[...] SA") Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych znajdującej się nad torami kolejowymi stacji [...] w km 189.122, na działkach o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] oraz nr ewidencyjny [...]- stanowiącej obszar kolejowy, będący w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Jednocześnie w decyzji tej, WINB określił termin wykonania wskazanych robót budowlanych, który został zmieniony decyzją tego organu z [...] października 2014 r.
Wnioskiem z 18 października 2017 r. [...] S.A. wystąpiły – na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] kwietnia 2014 r., podnosząc, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Według wnioskodawcy adresatem decyzji powinny być [...] Spółka Akcyjna.
Powołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2018 r., GINB stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2014 r. nakazującej usuniecie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych.
W wyniku wniosku [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB utrzymał w mocy własną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która musi stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. W rozpatrywanej sprawie interes prawny [...] SA wynika z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680) albowiem [...] SA, z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstępują w prawa i obowiązki [...]SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Z 2017 r., poz. 2117 z późn. zm.) i na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o komercjalizacji, stają się zarządem kolei.
Następnie GINB podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r, poz. 1332 z późn. zm.). Adresatem decyzji wydanej w oparciu o ten przepis może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 ww. ustawy, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem ustawa Prawo budowlane wprost wskazuje, że w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu.
Dalej organ drugiej instancji podniósł, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest prawidłowe ustalenie podmiotu będącego, jako strona postępowania, adresatem nałożonego obowiązku. Błąd w tym zakresie skutkuje wyeliminowaniem obarczonego nim rozstrzygnięcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
GINB ponownie wskazał, że zarządzanie obiektami kolejowymi (infrastrukturą kolejową), w tym zarządzanie w rozumieniu utrzymywania tych obiektów, zostało powierzone z mocy prawa [...] SA. Wyjątek od powyższego wprowadza art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ", zgodnie z którym [...] SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).
W myśl ww. przepisów kładka dla pieszych zlokalizowana nad linią kolejową, w zależności od jej funkcji, może być zarządzana przez różne podmioty [...] SA, [...] SA, gminę, czy podmiot korzystający z kładki, przykładowo osobę fizyczną czy prawną). W niniejszej sprawie kładka zlokalizowana jest na obszarze kolejowym oraz gruntach będących własnością gminy.
Organ odwoławczy podniósł, że WINB rozpatrując wniosek [...] SA – Zakładu [...] i ustalając podmiot odpowiedzialny za utrzymanie przedmiotowej kładki nie przeanalizował ww. przepisów i skierował obowiązki na [...] SA, nie wskazując podmiotu właściwego do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego kładki dla pieszych. Tym samym należało stwierdzić nieważność decyzji WINB z [...] lipca 2014 r.
GINB podniósł, że organ wojewódzki, rozpatrując sprawę po stwierdzeniu nieważności decyzji, uwzględniając ww. przepisy, ma obowiązek ustalenia podmiotu właściwego w sprawie i na ten podmiot skierować obowiązki. Natomiast podmiot zobowiązany, w trybie art. 127 § 1 k.p.a, posiada uprawnienia do wniesienia odwołania.
Jednocześnie organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślając, że mogą być one przedmiotem analizy tylko w postępowaniu zwykłym.
Skargę na decyzję GINB z [...] marca 2018 r. wniosły [...] S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " poprzez błędne przyjęcie, iż z dniem wpisu do właściwego rejestru, PKP PLK wstąpiło w prawa i obowiązki spółki [...] w zakresie zarządzania kładką dla pieszych, znajdującą się w [...] nad torami kolejowymi stacji [...] w km. 189.122, na działkach o nr nr ewid.: [...][...][...][...] oraz [...], stanowiących obszar kolejowy, a będących w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...], a co za tym idzie nieprawidłowe ustalenie, że to [...] jest z mocy prawa jej zarządcą, pomimo, że nie służy ona prowadzeniu ruchu kolejowego;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 15 ust. 4 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " w zw. z art. 61 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż [...] jest zarządcą kładki dla pieszych znajdującej się w [...] nad torami kolejowymi stacji [...] w km. 189.122, na działkach o nr nr ewid.: [...], [...], [...][...] oraz [...], stanowiących obszar kolejowy, a będących w użytkowaniu wieczystym [...], pomimo tego, że ww. kładka nigdy nie została przekazana przez [...]SA w [...] na rzecz [...];
- 3) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " poprzez błędne przyjęcie, iż to [...] jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu, tj. ww. kładki dla pieszych, pomimo że to spółka [...] SA w [...] dotychczas ją utrzymywała, m.in. poprzez sporadyczne, lecz jednak, wykonywanie remontów;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, a poprzez błędne uznanie, że decyzja organu wojewódzkiego została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. spółki [...] SA w [...].
W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie od GINB na rzecz [...] SA kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] stycznia 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Postępowanie to zostało zainicjowane żądaniem [...] SA, które w piśmie z 18 października 2010 r. zwróciło się o unieważnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. (zmienionej decyzją tego organu z [...] października 2014 r.) wskazując, że decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.
Zatem, postępowanie to - prowadzone w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. - miało na celu zweryfikowanie ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...] lipca 2014 r., a zasadniczy problem w sprawie opierał się na przesłance uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze [...] SA podniosła bowiem, że ww. decyzja z [...] lipca 2014 r. nie powinna być do niej skierowana (jak przyjął to GINB), zaś podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie kładki dla pieszych (a zarazem adresatem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) jest [...] SA.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż kwestionowaną decyzją z [...] lipca 2014 r. organ wojewódzki działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych znajdującej się nad torami kolejowymi stacji [...] w km 189.122, na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...],[...] oraz nr ewid. [...] - stanowiącej obszar kolejowy, będący w użytkowaniu wieczystym [...] SA uznając, że obowiązek ten winien obciążać [...] SA.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji WINB z [...] lipca 2014 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji WINB z 16 lipca 2014 r., właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany przepis umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.
2. Adresatami więc decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna.
Jak prawidłowo organy nadzoru stwierdziły, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 1594 z późn. zm.), z dniem wpisu do rejestru handlowego [...] SA wstąpiło w prawa i obowiązki [...] SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2 (tj. ustawy z dnia 28 marca 2003 o transporcie kolejowym). Z kolei, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o komercjalizacji (...)[...] SA staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji (...),[...] SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Przy czym ustawodawca wskazał, że wyłączenie to, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych (ust. 4b).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, kładka dla pieszych stanowi budowlę kolejową stosownie do przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151 poz. 987 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przez budowlę kolejową rozumie się całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, rampy, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego, urządzenia zabezpieczenia i sterowania ruchem, urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i urządzenia techniczne oraz inne budowle usytuowane na obszarze kolejowym służące do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej.
Ponadto przedmiotowa kładka usytuowana jest nad torami kolejowymi stacji [...] w km 189.122, na działkach o nr ewid.: [...],[...], [...],[...] oraz nr ewid. [...], stanowiącej obszar kolejowy.
Wobec powyższego przedmiotowa kładka dla pieszych jest budowlą kolejową w ramach nadziemnego przejścia dla pieszych. Jednocześnie położona jest na gruncie wchodzącym w skład linii kolejowej. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, linia kolejowa oznacza drogę kolejową mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Przyległy pas gruntu (art. 4 pkt 3 powołanej ustawy) to grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Linia kolejowa jest zaś częścią infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 wymienionej ustawy infrastruktura kolejowa to linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury.
Obszar kolejowy (art. 4 pkt 8) to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacją i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób, rzeczy.
Zarządzanie infrastrukturą kolejową w myśl art. 5 ustawy o transporcie kolejowym polega na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej (ust. 1 pkt 1), na utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (ust. 1 pkt 3), a także na zapewnieniu rozwoju i modernizacji, infrastruktury kolejowej (ust. 2). W ramach zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego przez pojazdy drogowe i pieszych linia kolejowa powinna być wyposażona w przejazdy i przejścia określone przez przepisy szczególne (§ 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r.). Dodatkowo wskazać należy, że wymienione rozporządzenie w § 48 do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza również nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych.
Zatem, zarządzanie obiektami kolejowymi w rozumieniu wyżej przedstawionych przepisów, w tym zarządzanie w rozumieniu utrzymywania tych obiektów, rozwoju, modernizacji, utrzymywania w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego zostało powierzone z mocy prawa przedsiębiorstwu [...] SA.
Zarząd powyższy obejmuje również obowiązek utrzymywania w należytym stanie przedmiotu objętego treścią zaskarżonej decyzji, tj. inżynieryjnego obiektu kolejowego, służącego przejściu publicznemu nad linią kolejową.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, stan prawny nieruchomości, na której dany obiekt jest zlokalizowany nie przesądza o podmiocie zobowiązanym do jego utrzymania, bowiem w przypadku budowli kolejowej będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy podmiot odpowiedzialny za jego utrzymanie został jednoznacznie wskazany w przepisie prawa rangi ustawy. Wejście w prawa i obowiązki [...] SA przez [...] SA nie zostało uzależnione (jak zmierza do tego strona skarżąca) od wydania obiektów gruntów czy też przeniesienia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu.
W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że GINB wydał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.