Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2003r. (nr [...]), na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. - o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z [...] - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 1995r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego i usługowego oraz adaptację istniejącego budynku na cele biurowo - reprezentacyjne położonych przy ul. K. w Gminie W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że pismem z dnia 21 sierpnia 1995r. B. P. wystąpił o wstrzymanie budowy związanej z adaptacją istniejącego budynku i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, ze względu na fakt, że - na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] (sygn. akt I Ns 73/82) jest jedynym spadkobiercą właścicieli działki sąsiedniej, położonej przy ul. K., zatem jest stroną postępowania.
W toku dalszego postępowania Burmistrz Gminy W. wydał decyzję z dnia [...] lipca 1995r, która została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, po czym Burmistrz Gminy W. ponownie odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 1995r., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [....] grudnia 1999r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 1998r. w całości, uchylił decyzję z dnia [...] lipca 1995r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i zezwolenia na adaptację istniejącego budynku na cele biurowo- reprezentacyjne i umorzył postępowanie I instancji w tym przedmiocie oraz odmówił uchylenia ww. decyzji w pozostałej części.
Następnie wyrokiem z dnia 9 listopada 2001 r. (sygn. akt IV SA 405/00) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Wojewody [...] wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt P 11/2000), w którym stwierdzono, że § 12 ust 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy jest niezgodny z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane.
Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Gminy W. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2002r., którą odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1995r., która to decyzja została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia [...] kwietnia 2003r. a sprawa skierowana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Analizując sprawę ponownie Prezydent [...] stwierdził, że B. P. nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu. Jednak, w ocenie organu I instancji, nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie miał obowiązku uzyskania zgody na realizację inwestycji w granicy działki tym bardziej, że była to adaptacja już istniejącego budynku. Nadto, z opisu technicznego zawartego w projekcie zatwierdzonym przedmiotową decyzją wynika, że adaptowany budynek pomocniczy nie zmieni swoich gabarytów, co oznacza, że ściana stojąca w granicy działki nie zmieni swoich wymiarów, nie zachodzi więc konieczność badania dopuszczalności jej usytuowania w ramach postępowania wznowieniowego.
Organ I instancji podniósł również, że skarżący nie wykazał, że adaptacja istniejącego budynku narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w myśl art. 5 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. (nr [...]) Wojewoda [....] na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. P., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wznawiając postępowanie uznał skarżącego za stronę, natomiast w kontrolowanej decyzji wskazał na brak podstaw do przyjęcia, że skarżącemu przysługiwał atrybut strony czyli, że nie zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Powyższe - w ocenie organu wojewódzkiego - wskazywało na wadliwość postępowania wznowieniowego, bowiem w sytuacji, gdy skarżącego uznano za stronę, decyzja wydana w trybie art. 151 § 2 kpa winna merytorycznie odnosić się do aspektów materialnoprawnych przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym Wojewoda [....] stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zbadać zgodność inwestycji z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., a także odnieść się do zarzutów skarżącego. Natomiast w sytuacji, gdy organ jednoznacznie ustali, że B. P. nie jest stroną postępowania, lub złożył podanie o wznowienie z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, winien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję B. C. wniosła o jej uchylenie, zarzucając rozstrzygnięciu Wojewody [...] naruszenie prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a nawet jeśli organ II instancji wyraził odmienny pogląd, to winien był wydać decyzję reformatoryjną, orzekając co do istoty sprawy. B.C. podniosła, że zgoda sąsiada na adaptację przedmiotowego budynku nie była wymagana. Decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na zainwestowaniu przez skarżącą wszystkich życiowych oszczędności, ponadto B. P. nigdy nie wykazał w czym, przy zabudowie jego działki, przeszkadza mu dom skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie treścią ww. artykułu kompetencja kasacyjna organu odwoławczego została ograniczona przez ustawodawcę tylko do przypadków, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przypadki te nie mogą być zatem rozszerzane na inne wady postępowania, ani też na wady samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ w Białymstoku z dnia 7 lutego 2002 r. SA/Bk 1375/2001, Lex Polonica nr 355929; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ w Gdańsku z dnia 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, Lex Polonica nr 376294).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 kpa, bowiem dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do rozpoznania istoty sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano takich braków, które wymagałyby uzupełnienia w całości bądź w znacznej części przez Prezydenta [...].
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozważania organu odwoławczego sprowadzały się w zasadzie do zakwestionowania zasadności wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że Prezydent [....] nie wypowiedział się co do meritum sprawy, bowiem - jak już wspomniano wyżej - organ I instancji wyjaśnił, że nie było przesłanek do uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na brak obowiązku uzyskania zgody sąsiada na usytuowanie budynku w granicy z jego działką tym bardziej, że chodzi o adaptację już istniejącego budynku. Nadto, z opisu technicznego zawartego w projekcie zatwierdzonym przedmiotową decyzją wynika, że adaptowany budynek pomocniczy nie zmieni swoich gabarytów, co oznacza, że ściana stojąca w granicy działki nie zmieni swoich wymiarów, nie zachodzi więc konieczność badania dopuszczalności jej usytuowania w ramach postępowania wznowieniowego. Niewątpliwie zatem organ wypowiedział się co do meritum sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji winien był - jak słusznie wskazano w skardze - wydać decyzję reformatoryjną.
Umknęło również uwadze Wojewody [...], że co do przymiotu strony B. P. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., w którym stwierdził, że B.P. przedstawił dostateczne dowody, potwierdzające jego uprawnienia właścicielskie do nieruchomości przy ul. K. Podkreślić trzeba, że oceną prawną Sądu organ był związany, zgodnie z treścią art. 153 ppsa. Oznacza to, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy nie mógł nakazać przeprowadzenia powtórnego badania w tym zakresie.
Nadto Wojewoda [...] błędnie zinterpretował twierdzenie organu I instancji, że B. P. nie wykazał w jaki sposób adaptacja istniejącego budynku naruszy uzasadnione interesy osób trzecich o których mowa w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie przytoczonego stanowiska nie można przyjąć - jak uczynił to organ odwoławczy - że skarżącemu nie przysługiwał atrybut stron. W ocenie Sądu, organowi I instancji chodziło niewątpliwie o wskazanie, że warunkiem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich jest ich występowanie w obszarze oddziaływania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu drugiej instancji będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.