Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanej przez radcę prawnego [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., znak:
[...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] pozwolenia na przebudowę dróg powiatowych nr [...]wraz z przebudową przepustów na działkach nr ew. [...]położonych w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Powiatowych pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę dróg powiatowych na [...] wraz z przebudową przepustów.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2014r. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 21 i 64 Konstytucji RP.
Kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] lipca 2007r. organ wskazał, iż dotyczy ona przebudowy dróg powiatowych w istniejącym pasie drogowym na odcinku ul. [...] Projekt budowlany obejmuje w pasie ul. [...]: budowę nowych chodników o nawierzchni betonowej, odtworzenie wjazdów do działek zlokalizowanych po stronie południowej ul. [...], pobocza gruntowego o szerokości ok. 1m po stronie północnej, a także budowę dwóch wysepek kanalizujących z kostki betonowej (Projekt budowany, część graficzna - rys. Nr M-3, karta nr 30; część opisowa projektu budowlanego - str. 5).
Wskazane roboty budowlane dotyczą drogi powiatowej oznaczonej jako klasa Z, natomiast do projektowania przyjęto parametry dla drogi klasy L. W ocenie organu powyższa kwalifikacja jest zgodna z 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zgodnie z którym drogi lokalne zostały oznaczone jako klasa L. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klasy GP, G, Z, L lub D, w przypadku drogi gminnej. Analizując projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją organ wskazał, że pasy jezdni, chodniki i zjazdy do nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz pobocze gruntowe, nie naruszają warunków określonych w § 7 ust. 2 w zw. z § 6 i § 38 ust. 4 ww. rozporządzenia, według stanu prawnego na dzień [...] lipca 2007r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sporna przebudowa, pomimo, że jest zlokalizowana na zbiegu komunikacyjnym dróg powiatowych nie stanowi ronda w rozumieniu §75 rozporządzenia w sprawie technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Usytuowanie działki nr [...] pomiędzy objętymi przebudową dwoma drogami powiatowymi, które łączą się ze sobą tworząc kształt elipsy, nie może być utożsamiane z pojęciem ronda. Oznacza to, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy warunków technicznych dotyczące rond.
Nie został także naruszony § 76 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, z projektu budowlanego wynika bowiem, że zaplanowane wyspy kanalizujące posiadają kształt dostosowany do ruchu pojazdów, są wyodrębnione z jezdni, różnią się od niej i zostały wyłączone z ruchu (część graficzna projektu budowlanego - rys. nr M-3).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny zasad bezpieczeństwa ruchu i organizacji ruchu na przebudowywanej drodze. Czuwanie nad bezpieczeństwem ruchu drogowego spoczywa na zarządcy drogi, co wprost wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym samym brak jest podstaw do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia §77 i 78 cytowanego rozporządzenia.
Wskazał nadto, ze inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2007r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz pozwolenie wodno-prawne na rozbiórkę mostu betonowo-kamiennego Rowu [...].
Kontrolowana decyzja nie narusz także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002r., Nr [...]– Dz. Urz. Woj. [...]).
Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa, tj. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie:
art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nie zostały zapewnione podstawowe wymagania bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami;
art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że kontrolowaną decyzją nie zostało zapewnione poszanowane występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz poprzez przyjęcie, że błędne ustalenie kręgu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (m.in. pominięcie nieruchomości nr ewid. [...] będącego własnością skarżącej) nie może być przesłanką rażącego naruszenia prawa;
naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności:
§ 76 pkt 1, poprzez brak spełnienia przez wyspę kanalizującą ruch na skrzyżowaniu kryteriów tam wymienionych;
§ 76 pkt 3 poprzez brak dostosowania wyspy kanalizującej do wymagań zapewnienia odpowiedniego pola widoczności z uwagi na urządzenia i budynki znajdujące się na niej;
§ 76 pkt 5, poprzez brak wyłączenia wyspy kanalizującej z ruchu;
§ 56, § 77, § 79 rozporządzenia, poprzez niedostosowanie skrzyżowania dróg tak, aby mogli z niego korzystać wszyscy uczestnicy ruchu oraz poprzez brak spełnienia wymogów technicznych przez zjazdy z ronda do posesji prywatnych (skręt w lewo na rondzie);
4) art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, polegające na wydaniu decyzji, która doprowadziła do naruszenia prawa własności i spadku wartości nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. na wyspie kanalizującej.
Skarżąca podkreśliła, że do czasu realizacji przedmiotowej inwestycji ruch pojazdów odbywał się przed frontem jej nieruchomość, gdyż droga biegnąca z północy na południe rozwidlała się przed domem skarżącej na południowy wschód i południowy zachód. Z tyłu nieruchomości skarżącej znajdował się rów wodny wraz z krótką nieutwardzoną drogą gruntową, która była drogą dojazdową do posesji. Na tej drodze obowiązywał zakaz wjazdu, z dopuszczeniem dojazdu do posesji. Po zakończeniu przebudowy dróg państwowych dookoła jej nieruchomości (działka nr [...]) oraz innych, sąsiednich działek (nr [...]) krążą pojazdy w ruchu jednokierunkowym co oznacza, że mieszka "na rondzie". Mimo takiego usytuowania jej nieruchomość nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazała na znaczy spadek wartości jej działki i utrudniony dojazd do posesji spowodowany koniecznością skrętu w lewo.
Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę-przebudowę dróg powiatowych, nie była budowa ronda. W jej ocenie jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w zamyśle inwestorów było powstanie ronda przy ul. [...]. Inwestor od samego początku zakładał, iż w miejscu skrzyżowania ulic [...]powstanie skrzyżowanie dróg o ruchu okrężnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dróg powiatowych [...]wraz z przebudową przepustów na działkach nr ew. [...]w [...].
W związku z powyższym przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996,
s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.
Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.
Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3763/03, lex nr 156952). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych.
Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OS NAP 1994/3/36).
Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.
A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie paki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.
W ocenie Sądu organ niewadliwie uznał, że w niniejszej sprawie do takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie doszło.
Wskazać należy, co słusznie podkreślił także organ nadzoru, że inwestor – Zarząd Dróg Powiatowych w [...] ubiegając się o pozwolenie na przebudowę dwóch dróg powiatowych spełnił wszystkie wymogi określone przepisami Prawa budowlanego.
Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007r. dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego stosownie do wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązujących w dacie wydania decyzji. Spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 (złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) obligowało organ do wydania pozwolenia na budowę.
Ustaleń tych, co do zasady nie kwestionuje także skarżąca. Podniesiony zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy Prawa budowlanego sprowadza się do pozbawienia jej udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją Starosty [...], braku zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania drogi oraz braku ochrony przed hałasem.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że projektant, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego projektując obiekt budowlany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej musi zapewnić spełnienie wielu wymagań określonych w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. Na projektancie ciąży także obowiązek uzyskania stosownych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych (art. 20 ust. 1 pkt 1) a nadto obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń (co jest potwierdzone stosownym oświadczeniem art. 20 ust. 4). Tak szeroka odpowiedzialność autora projektu skorelowana jest z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowy, który ogranicza czynności organu architektoniczno-budowlanego do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie może być skuteczny.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, gdyż pominięcie skarżącej jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, w żadnym zaś razie do stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu z wyżej wskazanych przyczyn chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przywołane w skardze przepisy zawierają regulacje, które w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją nie miały zastosowania. Samo przeświadczenie skarżącej, iż zamiarem inwestora było powstanie ronda pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Podsumowując Sąd uznał, iż weryfikowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] lipca 2007r. prawidłowo została oceniona przez organy nadzoru za zgodną z prawem, a w szczególności nie dotkniętą żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 §1 kpa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.