Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. N. z dnia [...] lipca 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...], uchylająca w części dotyczącej terminu rozbiórki decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] nakazująca H. N. zam. Przy ul. C. w [...], współwłaścicielowi posesji i inwestorowi samowolnie prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego, rozebranie przedmiotowej rozbudowy i uporządkowanie terenu po dokonanej rozbiórce w terminie do dnia [...] kwietnia 1998 r. i orzekająca, że art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie daje podstaw do wyznaczania takiego terminu, w pozostałej części utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy została wydana z naruszeniem prawa, bowiem B. N. współwłaścicielka posesji nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa, oraz odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. wnieśli H. i B. N..
W ocenie skarżących nie rozstrzygnięto kwestii zawartych we wnioskach o wznowienie postępowania, a jedynie poprzez nielogiczną i niecelowościową interpretację art. 146 § 2 k.p.a. doprowadzono do takiej sytuacji, że w istocie nie doszło do wznowienia postępowania. Zdaniem H. i B. N. skoro nie brała ona udziału w żadnym postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszystkie te postępowania winny być wznowione na zasadzie art. 145 § 1 k.p.a. a wydane dotychczas decyzje uchylone.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. oraz jednocześnie odmówił jej uchylenia.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 145 k.p.a. wznawia się jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną, w tym przypadku decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. i dopiero po przeanalizowaniu materiału dowodowego może to skutkować uchyleniem decyzji dotychczasowej i ponownym rozstrzygnięciu istoty sprawy. Ponadto organ II instancji podniósł, iż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może zaistnieć sytuacja, w której bezcelowe jest uchylanie konkretnej decyzji, gdyż mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W takim przypadku organ wydaje zgodnie z art. 151 § 2 kpa decyzję odmawiająca uchylenia decyzji, ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Tak sytuacja, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż o fakcie wykonania samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego jednoznacznie przesądza brak wymaganego pozwolenia na budowę, co zostało stwierdzone w postępowaniu dowodowym i potwierdzone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Dlatego też uczestnictwo w postępowaniu B. N. nie miałoby żadnego znaczenia dla zmiany powyższego stanu sprawy.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i B. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej rażące naruszenie prawa oraz interesu prawnego, a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe stosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
W związku z tym należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W wypadku, gdy jedna z wymienionych przesłanek nie jest spełniona organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a). Jeżeli natomiast spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznawia postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 151 § 1 k.p.a.).
Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje, gdy organ stwierdzi, że nie występuje żadna z ustawowych podstaw wznowienia. Natomiast w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ po przeprowadzeniu pierwszej części postępowania, zmierzającego do weryfikacji wniosku B. N. z dnia [...] stycznia 2000 r. o wznowienie postępowania oraz powtórnego z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczącego usunięcia bezczynności w sprawie, prawidłowo ustalił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, a zatem, że spełniony został warunek podstawowy uzasadniający przeprowadzenie drugiej części postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W dniu [...] marca 2006 r. wznowiono postępowanie przez wydanie stosownego postanowienia.
Postępowanie wznowione z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli z powodu pominięcia w tym postępowaniu uprawnionego podmiotu, ma na celu umożliwienie udziału w postępowaniu pominiętej stronie. Udział ten winien przejawiać się, w zależności od wiedzy i woli pominiętej strony, w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu dowodowym, co wymaga przede wszystkim: umożliwienia jej zapoznania się z materiałem dowodowym, przyjęcia od tej strony wyjaśnień i oświadczeń, a niekiedy ponowienia czynności procesowych, w których strona nie wzięła udziału.
Następnie organ winien dokonać ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem zgłoszonych dowodów i ustosunkować się do twierdzeń strony. Analiza ta i wnioski z niej wynikające, w kontekście dotychczasowego materiału faktycznego sprawy, winny następnie zostać poddane procesowi subsumpcji prawnej polegającej na porównaniu ostatecznie ustalonego stanu faktycznego z obowiązującym w chwili orzekania prawem, w efekcie czego powinno nastąpić prawidłowe zastosowanie obowiązującej normy prawnej. Jak podkreślił w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny "1. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.
2. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc." (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84 ONSA 1984/1 poz. 59).
Nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. (teza druga wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88 ONSA 1988, nr 2, poz. 90).
Ponadto, jak wiadomo przepisy dotyczące rozbiórek samowolnie wzniesionych obiektów uległy na przestrzeni lat 1997 - 2006 daleko idącym, a nawet zasadniczym zmianom. Pomimo zatem, że decyzję w postępowaniu zwykłym wydano w roku 1997 r., do orzekania w postępowaniu wznowionym - m. in. z powodu bezczynności organu - winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania, oczywiście z uwzględnieniem przepisów przejściowych wprowadzających te zmiany.
W świetle powyższego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż organ nie dokonał analizy, jakie przepisy należy zastosować do ustalonego stanu faktycznego i nie wyprowadził w tej mierze żadnych wniosków, co też należy uczynić w ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej.
Niezależnie od powyższego organ winien ocenić również sprawę w aspekcie § 1 art. 146 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy, a także interesu prawnego strony, ma zasadnicze znaczenie, właściwe zastosowanie kwalifikacji prawnej, dokonanej w wyniku prawidłowo przeprowadzonej subsumpcji.
Tak więc oceniając decyzje organów orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.