Uzasadnienie
Pismem z dnia 03.04.2007 r. D. N. i L. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r., znak: [...], nakazującą D. N. i L. W. rozbiórkę garażu z tarasem jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w J. Wnioskodawcy wskazali na nowe dowody (faktury i zdjęcia fotograficzne), które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi, a z których wynika że zakończenia budowy garażu z tarasem nastąpiło jesienią 1994r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...].04.2008r., uchylił własną decyzje z dnia [...].08.2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że w świetle zgromadzonych dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego garażu z tarasem, przedmiotowa samowola budowlana w postaci wybudowanego garażu z tarasem winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości S. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...].08.2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r., znak: [...], a następnie na mocy art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie organu stopnia podstawowego wszczęte w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.
Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że zaszła konieczność wznowienia postępowania, gdyż zostały zachowane warunki formalnoprawne dopuszczalności wznowienia postępowania (zachowany termin, wniosek złożony przez stronę, nadana decyzja jest w obrocie prawnym oraz brak innych przeszkód formalnoprawnych o charakterze trwałym).
Wnioskodawcy wskazali nowe dowody w postaci zdjęć fotograficznych, które w ich ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że do akt dołączono stosowne oświadczenia, m.in. pismo T. W. z dnia 22.07.2007r., w którym ta osoba oświadcza, że w dniu 28.03.2007r., powiadomiła L. W. o fotografii i następnie mu ją przesłała, a która to fotografia została dołączona do wniosku z dnia 03.04.2007r., o wznowienie postępowania.
Organ stwierdził, że wnioskodawcy zachowali miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów S. P., że roboty były prowadzone po 1 stycznia 1995r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na materiał dowodowy, w szczególności na zeznania większości świadków tzw. "naocznych" przesłuchanych pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdził stanowisko organu wojewódzkiego.
W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., lecz na mocy ustawy z dnia 24.10.1974r., Prawo budowlane. Art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r., wyłącza bowiem stosowanie art. 48 tegoż prawa, w sprawie samowolnej budowy obiektu lub jego części zakończonej przed 1 stycznia 1995r.
Powyższe ustalenia powoduje ponadto, zdaniem organu, konieczność umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony jakoby roboty realizowano po 1 stycznia 1995r., organ uznał je za bezzasadne w kontekście zebranego materiału dowodowego.
W skardze skierowanej do Sądu, S. P. zarzucił przekroczenia terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego, a ponadto podniósł, że brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, iż podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji.
Zdaniem skarżącego wątpliwe jest oświadczenie T. W. z dnia 22.07.2007r. według, którego dnia 28.03.2007r. powiadomiła ona skarżących o istnieniu zdjęć związanych z przedmiotową sprawą brak jakichkolwiek wiedzy na ten temat, że powiadomienie skarżących nastąpiło w tej dacie i trudno dać wiarę takiemu oświadczeniu, które ma ustalić powzięcie wiadomości o nowych okolicznościach toczącej się sprawy.
Zdaniem skarżącego na podstawie takiego dowodu jak zdjęcie fotograficzne nie można wywieść istnienia nowych okoliczności nie znanych w trakcie dotychczasowego postępowania administracyjnego będących podstawą do wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie - aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania.
Rozpatrywana sprawa została zakończona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2005 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r. nakazującą rozbiórkę garażu z tarasem jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w J. wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i tej sprawy dotyczył wniosek o wznowienie postępowania strony skarżącej.
Wnioskodawcy wskazali na nowe dowody (faktury i zdjęcia fotograficzne), które istniały w dniu wydania decyzji a które nie były znane organowi, a z których wynika że zakończenia budowy garażu z tarasem nastąpiło jesienią 1994r. Nie ulega wątpliwości, że w świetle zgromadzonych dowodów, samowola budowlana w postaci wybudowanego garażu z tarasem, winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż zostały zachowane warunki formalnoprawne dopuszczalności wznowienia postępowania (zachowany termin, wniosek złożony przez stronę, nadana decyzja jest w obrocie prawnym oraz brak innych przeszkód formalnoprawnych o charakterze trwałym).
Zgodnie z treścią art. 148 §1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (II OSK 976/05 wyrok NSA W-wa 2006.07.06 LEX nr 275519)
Z treści przepisu jak i z zasad kodeksu wynika,że to organ zobowiązany jest do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić i weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i jeśli nie wykaże w sposób jednoznaczny niedotrzymania przez stronę terminu jednomiesięcznego to nie może w takim przypadku stwierdzić naruszenie terminu określonego przepisem art. 148 k.p.a.
Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej w przedmiocie przekroczenia terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej w przedmiocie braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego gdyż strona nie tylko werbalnie odniosła się do przepisów prawa i wskazała konkretne podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.).
Sąd zauważa, ze wnioskodawcy wznowienia wskazali i przedstawili nowe dowody, które podlegały ocenie organów. Pogląd więc zaprezentowany przez skarżącego, że wnioskodawcy ograniczyli się do werbalnego wskazania okoliczności i nowych dowodów jest nieuprawniony. Stwierdzić również należy, że organ, gromadząc materiał dowodowy w sprawie nie oparł się wyłącznie na analizie zdjęć fotograficznych lecz również wziął pod uwagę inne dowody zgromadzone w sprawie.
Sąd uznał jednak za konieczne uchylenie zaskarżonych decyzji, bowiem nie podzielił stanowiska organu o konieczności umorzenie wznowionego postępowania tyko dlatego, że uchylona ostateczna decyzja organu wskazywała za podstawę swojego rozstrzygnięcia przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.,
Sąd podzielił pogląd organów, że w przypadku uwzględnienia nowych okoliczności wskazanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania i potwierdzonych następnie w toku postępowania wznowionego zapadłaby decyzja w swej istocie odmienna od dotychczasowej co niewątpliwie powoduje konieczność zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jednakże Sąd nie podzielił poglądu organu II instancji, ze w takim przypadku powinien umorzyć postępowanie zakończone decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego z roku 1994, bowiem organ prowadzi postępowanie w granicach danej sprawy, którą jest dokonana samowola budowlana.
Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna, wręcz przeciwnie nowe okoliczności i dowody nie znane organowi mogą prowadzić do innego rozstrzygnięcia opartego na inne podstawie prawnej. Nie oznacza to oczywiście, iż organ obowiązany jest odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu.
Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy(art. 104 § 1 k.p.a.) Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej (samorządowej) w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W niniejszej sprawie taki przypadek nie zaistniał.
O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje [ tak też SN w wyroku z dnia 1 marca 1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.23], bądź strona na żądanie której wszczęto postępowanie wnosi się o jego umorzenie.
Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.
Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
Skoro więc w niniejszej sprawie organ mógł rozpoznać sprawę w oparciu o przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974r. to umorzenie postępowania w okolicznościach konkretnej sprawy jest nietrafne. Okoliczności sprawy mogą upoważniać organ co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast do rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 1 pkt 2 in fine czyli umorzenia postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa co obliguje Sąd do ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.