Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku W K o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego T i T M usytuowanego w (...), umorzył postępowanie administracyjne.
Organ w uzasadnieniu wskazał, że nie ma możliwości ustalenia czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę z uwagi na brak dokumentów dotyczących spraw z lat 60 – tych XX w. Dodał, że niemożliwym jest wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, gdyż nie obowiązują przepisy w oparciu o które można wydać decyzję o rozbiórce. Organ wywiódł powyższy wniosek z okoliczności, iż ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane utraciła moc prawna z dniem 1 marca 1975 r. tj. w chwili wejścia ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a przepisy ustawy z roku 1974 nie przewidują rozwiązań na temat samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Organ z tego wnioskuje, że samowole budowlane powstałe przed 1 marca 1975 r. zostały uznane przez ustawodawcę za legalne, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł W K Wniósł o uchylenie decyzji, wydanie nakazu rozbiórki, potraktowanie odwołania jako skargi na nierzetelne rozpatrywanie spraw.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ww. odwołanie decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 60 – tych XX w. Kwestii czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę nie udało się ustalić. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na datę realizacji budynku nie można w sprawie zastosować przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a przepisy z 1974 r. nie określają sposobu postępowania odnośnie samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego. Przez to należy wnosić, że powstałe wówczas samowole budowlane zostały przez ustawodawcę uznane za legalne. Z tego względu niezasadne jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu budowlanego przed dniem (...) marca 1975 r. Oznacza to, że nie istnieje możliwość wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. jak i z 1994 r., co stanowi oczywisty brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy i stanowi przesłankę zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W K. Wniósł o uchylenie wydanych decyzji. Decyzji organu II instancji zarzucił niepodanie w uzasadnieniu okoliczności i założeń na podstawie których organ wydał decyzję, niewykorzystanie wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ ponadto nie odniósł się do rażącego odstępstwa lokalizacji budynku w odniesieniu do zachowanego planu zagospodarowania działki.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem – prawidłowości stosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania, mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, konkretyzującej prawa i obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich dotyczy obligatoryjnego działania organu administracji, druga natomiast jest uwarunkowana żądaniem strony. Reguła pierwsza wynika z bezprzedmiotowości postępowania, a zaistnienie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie ze względu na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na wskazany przepis prawa powołały się w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (argumentując, iż nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz, że nie faktycznej możliwości ustalenia czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę) oraz (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (uznając, że nie ma podstaw do zastosowania instytucji nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i z 1994 r.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są prawidłowe ze względu na brak podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania – nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym.
Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. W rozpatrywanej sprawie analizę prawną stanu faktycznego sprawy trzeba wywieść od ustawy Prawo budowlane z 1994 r. aktualnie obowiązującej.
Organy obu instancji wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Oceniając swoją właściwość, organy nadzoru budowlanego prawidłowo jedynie oceniły treść art. 103 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, zgodnie z którym do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zakończenie budowy przed dniem (...) stycznia 1995 r., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, przesądza o zasadności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zastosowanie ma w takim przypadku art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Jak wynika z treści tego przepisu, odnosi się on nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy".
Dyspozycja tego przepisu obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r., gdyż te właśnie przepisy obowiązywały w okresie ich budowy. Przy takiej konstrukcji przepisu nie były potrzebne przepisy przejściowe, podobne do brzmienia art. 103 obecnej ustawy.
Oznacza to również, że mimo, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących samowolę budowlaną popełnioną przed datą wejścia w życie tej ustawy, to błędny jest pogląd organu II instancji, zgodnie z którym na tej podstawie samowole budowlane popełnione przed dniem (...) marca 1975 r. należy uznać za legalne.
Z uwagi na wadliwą ocenę treści art. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., dokonaną przez organ I i II instancji, jako nie uprawniającego do badania legalności zabudowy z lat 60-tych XX w., w konsekwencji naruszono przepis art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, zamiast dokonania merytorycznej oceny legalności zabudowy i, w zależności od oceny przesłanek ujętych w tym przepisie, wydanie stosownej decyzji merytorycznej.
Postępowaniu organów administracji można również zarzucić naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Jest to konsekwencją zaniechania ustalenia daty wybudowania obiektu oraz zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ustalić kiedy budynek został wybudowany. Wydając stosowne rozstrzygnięcie organ będzie zobowiązany do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ będzie miał na uwadze pogląd Sądu, co do potrzeby merytorycznego rozpoznania sprawy. Orzekając w sprawie organ musi zważyć, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy znajduje bowiem zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość ale wówczas, gdy występuje taka konieczność (wyrok NSA sygn. akt 83/89 ONSA 1989/1/38).
Sąd mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 wskazanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.