Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. nakazującą inwestorowi S. Sp. z o.o. rozbiórkę nośnika reklamowego – słupa plakatowego o konstrukcji stalowej, podświetlanej od wewnątrz z obrotową częścią nadziemną na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w W. i nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane S. Sp. z o.o. z siedziba w W. rozbiórkę w/w opisanego nośnika reklamowego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że dnia 17 kwietnia 2013 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia 11 kwietnia 2013 r. znak [...], stanowiące odpowiedź do WSA w Warszawie na skargę S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m[...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., którą zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia inwestycji polegającej na instalacji słupa plakatowego posadowionego na uprzednio utwardzonym gruncie, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...]z obrębu [...].
W związku z uzyskaniem tej informacji przedstawiciel PINB [...] przeprowadził w dniu 24 kwietnia 2013 r. czynności kontrolne w powyższym zakresie, z czego został sporządzony protokół nr [...]. W ich wyniku stwierdzono, na terenie w/w działki nr ew. [...] znajduje się wolnostojący, trwale związany z gruntem słup o konstrukcji stalowej o średnicy 1.50 m. i wysokości 5,00 m., podświetlany od wewnątrz, z obrotowa częścią nadziemną, pełniący funkcję słupa plakatowego. Ponadto ustalono, że powyższy nośnik reklamowy usytuowany jest w pobliżu stacji P., inwestor zaś nie dysponuje pozwoleniem na budowę tego obiektu budowlanego.
Wyniki powyższej kontroli dały organowi powiatowemu podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w omawianej sprawie, co znalazło swój wyraz w zawiadomieniu PINB [...] z dnia [...] maja 2013 r.
W toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego słupa reklamowego oraz zobowiązał inwestora – S. Sp. z o.o. do przedłożenia wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w sentencji tegoż postanowienia.
W dniu 19 sierpnia 2013 r. do PINB [...] wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. opatrzony datą 14 sierpnia 2013 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie do czasu wydania przez właściwy organ zaświadczenia w zakresie zgodności nośnika reklamowego z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].
W dniu 20 września 2013 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z dnia 16 września 2013 r., przy który przekazano postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści na wniosek S. Sp. z o.o.
Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, o co wnioskował inwestor.
Organ powiatowy wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję rozbiórkową nr [...] znak [...]. Nakaz rozbiórki słupa plakatowego został orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa Budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł adresat decyzji rozbiórkowej, tj. Spółka z o.o. S. z siedzibą w W.. Odwołująca się spółką wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu, a mimo to została wskazana przez organ powiatowy w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji jako adresat orzeczonego nakazu rozbiórki. Z tego względu organ odwoławczy przystąpił do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, bowiem odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym dla stron do zaskarżenia w/w decyzji w administracyjnym toku instancji.
Organ zauważył, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzedzających ją postanowień nr [...] i nr [...] oraz całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach I instancji jednoznacznie wynika, że inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest S. Sp. z o.o. i ten podmiot winien być traktowany jako adresat obowiązków nakładanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy podkreślił, iż z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że S. Sp. z o.o. jest wspólnikiem S. Sp. z o.o., który posiada całość udziałów spółki. Ponadto siedziba obydwu w/w Spółek mieści się w jednym i tym samym miejscu pod adresem: "ul. [...],[...]-[...] W.". Powyższe dane pochodzą z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym [nr KRS [...]].
Wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący, trwale związany z gruntem słup o konstrukcji stalowej, o średnicy 1,50 m. i wysokości 5,00 m., podświetlany od wewnątrz, z obrotową częścią nadziemną, pełniący funkcję słupa plakatowego. Powyższy nośnik reklamowy usytuowany jest w pobliżu stacji P. Inwestor – S. Sp. z o.o. nie dysponuje pozwoleniem na budowę tego obiektu budowlanego.
Jak natomiast wynika z akt administracyjnych I instancji, Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia realizacji inwestycji polegającej na instalacji słupa plakatowego posadowionego na uprzednio utwardzonym gruncie na ternie nieruchomości nr ew. [...]z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W..
Organ odwoławczy podzielał w pełni stanowisko PINB [...], iż przedmiotowy nośnik reklamowy ze względu na jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne należy uznać za trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Należy przy tym wyjaśnić, iż przez trwałe związanie z gruntem należy rozumieć połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Powyższe oznacza, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z wymogami art. 28 Prawa budowlanego. Inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę, co jest równoznaczne z tym, że przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany z warunkach samowoli budowlanej.
Ponadto podkreślenia wymaga, ze w obrocie prawnym znajdują się decyzje właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanego I i II instancji wydane w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo zastosował do rozparzenia tej sprawy administracyjnej tryb określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
W świetle przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej została przez ustawodawcę uzależniona od dwóch warunków: od zgodności konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W przypadku nie spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek obowiązkiem organu administracyjnego orzekającego w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki.
W omawianej sprawie organ powiatowy postanowieniem nr [...] zobowiązał inwestora – S. Sp. z o.o. do przedłożenia stosownych dokumentów, o których jest mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Jednocześnie do organu powiatowego wpłynęło stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] wyrażone w formie postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w/w działka nr ew. [...], położona przy ul. [...] w W. usytuowana jest w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem 7 KTsp (UH) – stanowiącego teren stacji paliw z dopuszczeniem usług handlu. Na tym terenie obowiązują warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określone w § 16 w/w uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., które wykluczają rozmieszczanie nośników reklamowych i reklam, za wyjątkiem znaku firmowego i reklamy obowiązującej w danej sieci handlu paliwami (§ 16 ust. 9 pkt 2 lit. h w/w planu).
A zatem zlokalizowanie w tym terenie jakiegokolwiek rządzenia reklamowego, nie będącego reklamą czy znakiem firmowym danej sieci handlu paliwami jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tego jako prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego należy uznać orzeczony przez organ powiatowy nakaz rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Zastrzeżenia organu odwoławczego budził jedynie nieprawidłowość w sposobie określenia przez PINB [...] adresata zaskarżonej decyzji. Obowiązek rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego winien być nałożony na S. Sp. z o.o., nie zaś – jak uczynił organ powiatowy – na S. Sp. z o.o.
W ocenie organu odwoławczego powyższą nieprawidłowość w określeniu adresata decyzji należało skorygować poprzez podjęcie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy.
Podkreślenia wymaga, w ocenie organu odwoławczego, że organ powiatowy wszelkie orzeczenia administracyjne podjęte w niniejszej sprawie kierował do S. Sp. z o.o., a zatem do właściwego adresata. Nieprawidłowe przywołanie nazwy Spółki w sentencji zaskarżonej decyzji należy uznać jako omyłkę pisarską, zważywszy, iż z treści uzasadnienia tej decyzji bezsprzecznie wynika, że inwestorem w omawianym przypadku jest S. Sp. z o.o. Również do tej Spółki została wysłana korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję.
W ocenie [...] WINB zarzuty pełnomocnika strony skarżącej podniesione w odwołaniu są bezzasadne i jako takie nie wywierają jakiegokolwiek wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Organ powiatowy przed wydaniem zaskarżonej decyzji skierował do stron postepowania stosowne zawiadomienie odpowiadające wymogom art. 10 § 1 kpa. A zatem strony postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach I instancji oraz zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie przed jej merytorycznym zakończeniem. Organ powiatowy również zajął stanowisko w zakresie żądania inwestora zgłoszonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie jego zawieszenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Sp. z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej spółki podkreślił, że spółka nie brała udziału w postępowaniu, a więc decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu który nie jest stroną. Podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika co leżało u podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z jednej strony [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji powstał błąd i przez pomyłkę wpisano S. Sp. z o.o. w W. zamiast S.Sp. z o.o. w W., a z uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja dotyczy zamiast S. Sp. z o.o. w W.. Jeżeli tak było w istocie to kodeks postępowania administracyjnego przewiduje procedurę sprostowania błędu pisarskiego. Organ z procedury tej nie skorzystał.
Polskie prawo nie przewiduje takiej konstrukcji jaką zastosował organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie ma prawa do wydania decyzji której adresatem jest inny podmiot niż zostało to wskazana w decyzji organu pierwszej instancji, nawet gdy wynika to z błędu organu.
Wydanie takiej decyzji powoduje, że postępowanie staje się jedno instancyjne, a po drugie organ odwoławczy wbrew przepisom orzeka jako organ pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów – stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 424/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania.
W ocenie Sądu analogiczna sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy orzekł o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego innemu podmiotowi. Tak więc reformatoryjna decyzja organu odwoławczego była pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.
Mając na uwadze wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstnacyjności postepowania administracyjnego, wskazać trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy, ale wyłącznie w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn.. akt I GSK 1005/08).
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę "wyszedł" poza granice postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.