Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2013 r., znak.., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku R. N., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...].
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].05.2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] KM [...], obręb [...], należącego do R. N. nakazał właścicielowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej zlokalizowanego na wskazanej wyżej działce.
Po rozpatrzeniu odwołania R. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Od powyższej decyzji R. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09 została prawomocnie oddalona.
Następnie R. N. w dniu [...] stycznia 2013 r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] maja 2009 r., [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 155 kpa- odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 kpa- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...].
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została wydana na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, wskazany wyżej przepis należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę. W przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 155 Kpa. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany.
Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w przypadku wyczerpania dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę prawna nakazu rozbiórki. Jednocześnie należy zauważyć, że uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa, wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 37 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Organ wskazał, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 Kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012r., sygn. akt I GSK 792/11).
Skargę na powyższą decyzję wniósł R. N. (dalej zwany skarżącym), zarzucając:
- a) naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu art. 155 KPA i odmowę uchylenia decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., mimo że zaszły podstawy do jej uchylenia na wniosek strony;
- b) błędną wykładnię art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez uznanie, że nie jest możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 155 KPA, gdyż decyzja ta, jako nakazująca rozbiórkę, sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie tej decyzji a organ administracji jest nią związany, oraz że uwzględnienie wniosku prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. co było by sprzeczne z wolą ustawodawcy;
- c) naruszenie art. 155 KPA poprzez bezzasadne nieuwzględnienie słusznego interesu strony R. N. i odmówienie uchylenia decyzji rozbiórkowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., mimo że zaszły przesłanki do jej uchylenia;
- d) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli w takich samych okolicznościach, gdyż jedynie R. N. spośród innych właścicieli nieruchomości z osiedla [...] w [...] jest zmuszany do rozbiórki swojego obiektu budowlanego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanych przez organ administracji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Omawiając charakter prawny postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. należy wskazać, na jedną szczególnie istotną, w świetle niniejszej sprawy cechę tego postępowania.
Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. zmierza do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory"). wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania.
W dalszej kolejności należy wskazać, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
- b) na podstawie decyzji strona nabyła prawo,
- c) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
- d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Analizując trzecią z wymienionych przesłanek należy za orzecznictwem sądów administracyjnych wskazać, że przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści.
Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 k.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 188/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia art. 103 ust. 2 p.b. oraz art. 37 d.p.b. w zakresie, w którym w istocie zmierzały do podważenia zasadności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].05.2009 r., znak [...] nie wchodzą w zakres niniejszej sprawy. Ocena prawidłowości zastosowania przedmiotowych przepisów została już dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, oddalającym skargę na powyższą decyzję i kwestia ta nie może być ponownie badana. W innym przypadku dochodziłoby do kreowania w toku postępowania administracyjnego trzeciej instancji co jest niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 15 k.p.a.
Przechodząc do analizy przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości, że pierwsze dwie przesłanki wymienione w wskazanym powyżej przepisie zostały spełnione. Rozważając spełnienie trzeciej z nich w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2009 r., znak [...] wydana w oparciu o art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.) – dalej zwanej "d.p.b." jest tzw. decyzją związaną.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 "d.p.b." obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Podany wyżej charakter prawny tejże decyzji wynika wprost z woli ustawodawcy, zgodnie z którą w momencie zaistnienia stanu faktycznego opisanego w hipotezie tego przepisu organ nie ma żadnej swobody w zastosowaniu jego dyspozycji. Powyższe wyklucza jej zmianę niezależnie od tego czy w sprawie wystąpił interes społeczny lub słuszny interes strony.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić trzeba, że skarżący słusznie wskazał, cytując poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrok Sądu oddalający skargę na decyzję administracyjną nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże z powyższego sformułowania nie wynika, aby organ administracji miał kompetencję do badania ponownie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. prawidłowości pierwotnej decyzji, co zdaję się sugerować skarżący. Z przywołanych przez skarżącego orzeczeń nie wynika także- co w sprawie najistotniejsze aby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania szczególnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej w oparciu o art. 155 kpa do decyzji związanej jaka niewątpliwie jest nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd badając prawidłowość działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej nie jest jednocześnie uprawniony do badania jego ewentualnej bezczynności, jak twierdzi skarżący w innych odrębnych sprawach administracyjnych, które mogą być dopiero przedmiotem samodzielnych postępowań przed organem.
Reasumując należy stwierdzić, że po pierwsze organ rozpatrując wniosek skarżącego w trybie art. 155 k.p.a. nie był ani obowiązany, ani uprawniony do badania prawidłowości wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...]. Tym samym wszelkie zarzuty które zmierzały do podważenia trafności tego rozstrzygnięcia jako pozostające poza przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. nie mogły odnieść skutku. Po drugie z uwagi na charakter wskazanej wyżej decyzji (decyzja związana) nie jest możliwa jej zmiana niezależnie od wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z przepisem szczególnym, a to art. 37 ust. 1 d.p.b.
W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.