Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2008r. nakazującą Z. M. i J. H. – B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków od strony ul. Z. oraz od strony ul. B. usytuowanych na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. B. [...] w W., zaadaptowanych samowolnie z funkcji mieszkalnej na cele biurowe.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w W. zostało wszczęte postępowanie w zakresie nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. B. w W. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na przedmiotowej posesji dwa budynki pierwotnie użytkowane jako mieszkalny wielorodzinny oraz mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach są wykorzystywane w całości na cele biurowe. Zmiany sposobu użytkowania inwestor dokonał samowolnie - z naruszeniem art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...].03.2008r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowych budynkach nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanej dokumentacji w celu zalegalizowania stwierdzonego naruszenia. 5 czerwca 2008r. przedstawiciel powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowych budynków, w wyniku których stwierdzono, że są one w dalszym ciągu wykorzystywane na cele biurowe pomimo wstrzymania ich użytkowania. Mając powyższe na uwadze organ stopnia powiatowego wydał decyzję dnia [...] czerwca 2008r., którą nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch przedmiotowych budynków.
Odwołanie od w/w decyzji złożyły Z. M. i J. H. reprezentowane przez pełnomocnika.
W wyniku rozpoznania tego odwołania organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych na cele biurowe wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.
W myśl art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania a ta może nastąpić jeżeli organ w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Inwestor zmienił sposób użytkowania obiektów z naruszeniem w/w regulacji, co stanowiło przesłankę do wstrzymania ich użytkowania oraz nałożenia obowiązku dostarczenia wskazanych dokumentów celem zalegalizowania stwierdzonej nieprawidłowości.
Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku gdy ten - pomimo wstrzymania jest w dalszym ciągu użytkowany. W rozpoznawanym przypadku mimo, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowych budynkach kontrola przeprowadzona 5 czerwca 2008r. wykazała, że obiekty te są w dalszym ciągu użytkowane.
Mając na uwadze powyższe organ powiatowy prawidłowo zastosował sankcję wymienioną w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił także, że podnoszone przez odwołujących się argumenty dotyczące czynności mających na celu legalizację naruszenia w trybie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego a dokładnie dotyczące dokumentacji wymaganej przy zgłoszeniu pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Kontynuując wykorzystanie przedmiotowych budynków na cele biurowe, w sytuacji gdy organ powiatowy wstrzymał ich użytkowanie inwestor pozbawił się możliwości zalegalizowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W takim bowiem wypadku właściwy organ zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
J. H. i Z. M. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r.
W skardze zawarły wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2008r.
W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że już w grudniu 2006r. wystąpiły z wnioskiem do Prezydenta W. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy obejmująca również zmianę sposobu użytkowania budynków. Przewlekłość tego postępowania spowodowała, że bez własnej winy strona nie uzyskały decyzji we właściwym terminie i przez to zostały pozbawiona możliwości zgłoszenia we własnym zakresie zmiany przeznaczenia budynków.
Ponowny wniosek o decyzję o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynków strona złożyła niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r, w którym został zakreślony termin do przedłożenia m.in.decyzji o warunkach. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona. Treść decyzji została organowi I instancji niezwłocznie doręczona. Pomimo uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta. W, organ ten do chwili obecnej nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie.
W dniu 5 czerwca 2008 roku strona złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo, do którego załączyła wszystkie wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2008 dokumenty dające podstawę do stwierdzenia, że w budynkach są spełnione wszystkie przewidziane prawem normy do wykonywania funkcji biurowych. W piśmie tym strona zgłosiła dwa wnioski:
Po pierwsze o uchylenie postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynków,
Po drugie - o przedłużenie terminu do złożenia decyzji o warunkach o 5 miesięcy.
Wnioski te zostały przez organ I instancji pominięte, a w zamian strona otrzymała decyzję z [...] czerwca dot. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków.
W tych warunkach stwierdzić należy, że działania albo zaniechania Prezydenta m.st. Warszawy w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiają stronie spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane co jest sytuacją wręcz kuriozalną.
Strona czyni starania o spełnienie wymogów formalnych, w czym skutecznie przeszkadza jej organ administracji negując prawo strony do uzyskania pozytywnej decyzji i wydając orzeczenia, które uchyla organ drugiej instancji. Tej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę w swojej decyzji.
Strona postępowania w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 roku, w dniu 5 czerwca 2008 roku złożyła pismo wraz z załącznikami, które wyczerpywały warunki legalizacji określone w art. 71 ust 2 Prawa budowlanego, za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nie mogła złożyć z przyczyn od niej niezależnych co zostało wskazane powyżej.
Skarżące podniosły, że w sytuacji, gdy budynki spełniają wszelkie warunki i wymogi bezpieczeństwa dla przebywających tam osób stosowanie tak daleko idących restrykcji jak wynika to z zaskarżonej decyzji w stosunku do właścicieli jest niczym nieuzasadnione i stanowi ingerencję w prawo własności. Dalej podkreślono, że organy obu instancji nie zbadały, że w obydwu budynkach nie zostały dokonane żadne zmiany w pierwotnym projektowanym i wykonanym układzie zewnętrznym i wewnętrznym, które miałyby wpływ na wykorzystywanie budynków na cele mieszkaniowe czy też inne, nie zachodzi zatem żadne zjawisko przekształcania pracami budowlanymi czy też konstrukcyjnymi istniejącej substancji. Zatem w istocie nie ma żadnych podstaw i nie zachodzi konieczność do wykonywania jakichkolwiek prac mających za zadanie przywrócenie funkcji mieszkaniowych, co w istocie czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową.
W kwestionowanych decyzjach nie wskazano na czym owa funkcja przywrócenia miałaby polegać skoro nie istnieją żadne zmiany techniczne i konstrukcyjne w obydwu budynkach, które miałyby być przedmiotem przywracania.
Okoliczności wskazanych powyżej nie wziął pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględniając okoliczności, że strona w postępowaniu przed organem I instancji, a przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku złożyła w dniu [...] czerwca 2008r. wnioski, które przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały rozpoznane, a miały i powinny mieć wpływ na tok dalszego postępowania. Organy I i II instancji nie zastosowały przy wydawaniu decyzji podstawowej zasady, że jeżeli można więcej to można i mniej tj. jeżeli wydano postanowienie o wstrzymaniu użytkowania, to po wykazaniu, że nie ma żadnych przeciwwskazań technicznych, sanitarnych czy przeciwpożarowych do użytkowania budynków w dotychczasowy sposób to wniosek strony o zmianę postanowienia może i powinien być uwzględniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt. 1 P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jedynie jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przede wszystkim należy podkreślić, co uszło uwadze skarżących, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ w drodze postanowienia:
- 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części
- 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2. Dalej - ustawodawca w ust. 4 omaw. przepisu (będącym podstawą orzekania) wskazał, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
A zatem wykładnia tego przepisu, zarówno gramatyczna jak i celowościowa, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu albo zakazu określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71 a ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego - legalnego -sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy - ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Redakcja przepisu jednoznacznie wskazuje także, że sankcję nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ ma obowiązek zastosować w 2 rozłącznych sytuacjach. Za taką interpretacją przepisu przemawia użycie spójnika "albo".
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organy orzekające zastosowały nakaz określony w omawianym przepisie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że pomimo wstrzymania użytkowania pomieszczeń w dwóch budynkach biurowych zaadaptowanych samowolnie z budynków o funkcji mieszkalnej na cele biurowe inwestorki w dalszym ciągu użytkowały budynki w dotychczasowy - zmieniony samowolnie - sposób. Powyższe wynika przede wszystkim z treści protokołu z kontroli na gruncie z dnia 5 czerwca 2008r. Podczas tej kontroli przedstawiciel organu nadzoru budowlanego stwierdził, że budynki przy ul. B. są w dalszym ciągu wykorzystywane na cele biurowe przez firmę H. oraz S. na mocy zawartych umów najmu (k.36 i 37 akt administracyjnych). Podczas tej kontroli obecny był m.in. Z. B. - pełnomocnik inwestorek. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżące na żadnym etapie postępowania.
W konsekwencji zatem obowiązkiem organu było nakazanie - w formie decyzji administracyjnej -przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić niezgodności z przepisami tak prawa materialnego jak i procesowego.
Trafnie wskazał także organ odwoławczy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy J. H. i Z. M. wykonały obowiązki nałożone na nie postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. (złożyły wskazane tam dokumenty) a jeśli nie - jaka była tego przyczyna. Przepis art. 71 a ust. 4 przewiduje bowiem omawianą sankcję - konieczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania - co raz jeszcze należy podkreślić-zarówno za niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków jak i za niezastosowanie się do postanowienia w części dotyczącej wstrzymania użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie organ administracji nie odniósł się do kwestii wykonania zobowiązania związanego z koniecznością złożenia określonych dokumentów przyjmując, iż skoro inwestorki nie wstrzymały użytkowania same pozbawiły się możliwości zalegalizowania samowoli w omawianym zakresie. Bez znaczenia zatem pozostaje to, że przed wydaniem decyzji z dnia 6 czerwca 2009r. organ stopnia powiatowego nie rozpoznał wniosku skarżących o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów oraz o uchylenie postanowienia z dnia 31.03.2009r.
Nie przesądzając w żaden sposób o zasadności tych wniosków wskazać należy, że samo złożenie wniosku o uchylenie postanowienia nie upoważniało inwestorek do użytkowania pomieszczeń na cele biurowe. Do powyższego nie upoważniało także złożenie opinii technicznej, z której wynika, że budynki zostały przystosowane do pełnienia funkcji biurowych i posiadają wszystkie konieczne do pełnienia tej funkcji urządzenia techniczne oraz spełniają wszystkie wymogi pod względem ochrony ppoż. i sanepid. Okoliczności te miałyby priorytetowe znaczenie dla zalegalizowania dokonanej samowoli co jednak nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej.
I wreszcie nie może budzić wątpliwości - wbrew twierdzeniom skarżącego - że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z treścią art. 71 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitame, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że 22 października 2002r. przystąpiono do użytkowania 2 budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce przy ul. B..
Pozwolenie na budowę (rozbudowę) także dotyczyło budynków mieszkalnych. Użytkowanie pomieszczenia na cele biurowe z pewnością zmieni co najmniej warunki pracy, higieniczno - sanitarne oraz wielkość obciążeń. Bez znaczenia zatem pozostaje, że w dacie wydawania decyzji pomieszczenia te były już dostosowane do użytkowania na cele biurowe.
Nietrafny jest także zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja w nie dość precyzyjny sposób określa zakres obowiązków skarżących skoro zmiana sposobu użytkowania nie wiązała się z wykonaniem jakichkolwiek prac budowlanych. W ocenie Sądu redakcja decyzji nie budzi żadnych wątpliwości. Zmiana sposobu użytkowania nie musi wiązać się z wykonywaniem robót budowlanych a jedynie podjęciem lub zaprzestaniem określonej działalności.
Reasumując - zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji - skargę należało oddalić.
Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.