Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. w związku art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p., w wyniku rozpatrzenia wniosku M. S. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2019 r. Nr[...] odmawiającej wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...] w miejscowości [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) stwierdził, że w wyniku rozpoznania wniosku M. S. Z [...] czerwca 2019 r. decyzją z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., odmówił wnioskodawcy zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] sierpnia 2019 r. po jej doręczeniu wnioskodawcy [...] sierpnia 2019 r.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r., nadanym [...] sierpnia 2019 r. za pomocą Kuriera [...] (data wpływu do GDDKiA:[...] sierpnia 2019 r.), M. S. oświadczył, że cofa wniosek z [...] czerwca 2019 r.
Z uwagi na fakt, że przedmiotowy wniosek został złożony w terminie, gdy decyzja z[...] lipca 2019 r. była ostateczna GDDKiA pismem z [...] kwietnia 2020 r., a następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie zgłoszonego w piśmie z [...] marca 2020 r. żądania uchylenia decyzji z[...] lipca 2019 r. i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w celu nadania mu prawidłowej kwalifikacji. W piśmie z [...] czerwca 2020 r., precyzującym pismo z[...] czerwca 2020 r. wnioskodawca wskazał, że jego pismo stanowi wniosek o uchylenie decyzji z [...] lipca 2019 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. GDDKiA zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w trybie art. 154 k.p.a., a następnie wskazaną wyżej decyzją odmownie rozstrzygnął o jej wniosku, odmawiając uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ przytoczył treść art. 154 k.p.a. i wyjaśnił, że poprawność uwzględnienia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji zależy od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, jak wskazał organ, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, albowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
GDDKiA zauważył, że nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać bowiem z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a. (wyrok NSA z 12 luty 2014 r. sygn. II OSK 1932/13). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek strony. Wydana w toku tego postępowania ostateczna decyzja pozostaje decyzją wydaną zgodnie z obowiązującym prawem. Strona nie wykazała słusznego interesu wynikającego z rozwiązań materialnoprawnych, powołując się wyłącznie "na brak chęci kontynuowania postępowania".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GDDKiA z [...] czerwca 2020 r. złożył M.S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji z[...] lipca 2019 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 154 k.p.a. wynikające z niedostrzeżenia przez organ istnienia słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się, iż w sprawie nie został wykazany jego słuszny interes w uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący nie chciał bowiem kontynuacji postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. Bez wątpienia na mocy decyzji, o której uchylenie wnosił skarżący, nikt nie nabył prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący zauważył, że decyzja wydawana w sprawie zezwolenia na lokalizacji zjazdu nie ma charakteru związanego, równocześnie nie ma podstaw, by twierdzić, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1567/20 Sąd zawiesił postępowanie sądowe, a następnie postępowaniem z [...] stycznia 2021 r. je ponownie podjął, wobec wpłynięcia informacji, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z [...] lipca 2019 r. został rozpatrzony decyzją GDDKiA z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] odmawiającą uwzględnienia tego wniosku, utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2020 r. Znak [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z[...] czerwca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GDDKiA nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
W myśl art. 154 § 1 k.p.a. stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, że przewidziany w art. 154 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko do tzw. decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisów tych nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji określonej treści (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2944/18; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3287/17; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2115/15).
Jakkolwiek z punktu widzenia treści przesłanek zastosowania trybu art. 154 k.p.a., w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, może budzić wątpliwości to, czy zasadne przy jego analizie powinno się operować rozróżnieniem na tzw. decyzje uznaniowe i decyzje związane, to niewątpliwym pozostaje, że rozważając możliwość zastosowania w konkretnym przypadku art. 154 k.p.a. organ powinien szczegółowo rozważyć, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ ma możliwość swobody w ukształtowaniu treści decyzji i w ramach której może uwzględnić słuszny interes strony żądającej uchylenia lub zmiany decyzji we wnioskowany sposób. W wielu przypadkach dopuszczalne jest podjęcie decyzji o zmienionej treści korzystnej dla strony, niemniej zmiana taka, co nie budzi wątpliwości Sąd, zawsze musi odpowiadać prawu. Tryb z art. 154 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą treścią normą prawną byłoby niedopuszczalne.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2020 r. nie wynika, by GDDKiA oparł się na stanowisku interpretacyjnym istotnie odmiennym od wyżej przywołanego przez Sąd i go zastosował przy rozważeniu wniosku skarżącego. Niezależnie bowiem od błędnego posługiwania się przy analizie treści art. 154 k.p.a. nawiązaniem do decyzji związanej, którą decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p., niewątpliwie nie jest (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 3427/18; wyrok NSA z 26 marca 2019 r. sygn. I OSK 1372/17), organ nie stwierdził niedopuszczalności wydania w trybie art. 154 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję odmawiającą udzielenia wnioskodawcy zgody na lokalizację zjazdu publicznego z uwagi na jej prawny charakter. Odmowę uwzględnienia wniosku połączył bowiem wyraźnie wyłącznie z brakiem wykazania przez skarżącego istnienia jego słusznego interesu uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z [...] lipca 2019 r. z obrotu prawnego.
Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, odpowiada prawu, gdyż we wniosku z [...] marca 2020 r. skarżący nie wskazał jakichkolwiek usprawiedliwionych powodów, których ujawnienie kazałoby przysługującemu mu interesowi prawnemu nadać cechę interesu "słusznego" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą z jej stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3645/19; wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. I OSK 3864/18; wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 561/17; wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2150/13; wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. I OSK 428/10). Analogiczny pogląd w tym zakresie prezentowany jest również w piśmiennictwie (por. R. Sawuła [w:] System prawa administracyjnego procesowego.
Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Tom II Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 710-711; J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 889; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1054).
W kontrolowanej sprawie zasadniczym argumentem, który miałby uzasadniać uchylenie decyzji z [...] lipca 2019 r. w świetle złożonego wniosku (pismo z [...] marca 2020 r.) pozostaje przekonanie strony o skutecznym cofnięciu podania rozpoznanego tymże aktem. Wniosek, że cofnięcie podania nastąpiło przed uzyskaniem przez sporną decyzję GDDKiA statusu decyzji ostatecznej jest jednakże nieuprawniony, uwzględniając, że pismo z [...] sierpnia 2019 r. zawierające ww. oświadczenie, które wpłynęło do organu [...] sierpnia 2019 r., nie zostało nadane przez skarżącego do dnia [...] sierpnia 2019 r. w sposób przewidziany w art. 57 § 5 k.p.a., a taki wiążący termin w analizowany przypadku wyznaczała dyspozycja art. 129 § 2 k.p.a. w łączności z faktem, że decyzja została doręczona w sposób skuteczny[...] sierpnia 2019 r.
Polemika z ustaleniami odnoszącymi się do prawidłowości wydania przez GDDKiA decyzji z [...] lipca 2019 r. (prawidłowości niezainicjowania względem niej trybu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.) nie pozwala traktować żądania strony za uzasadniony jej słusznym interesem prawnym, jeżeli pozostaje on w oczywistej opozycji z przepisami obowiązującego prawa. Poszerzenie argumentów uzasadniających wniosek, do jakiego doszło w pismach skarżącego z[...]czerwca 2020 r., nie mogło powyższej oceny zmienić, ponieważ twierdzenie, że strona "nie chciała [...] kontynuacji postępowania, które zainicjowała [...]" i jej intencją "było zakończenie postępowania bez wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu" nawiązuje do okoliczności, które nie znalazły formalnego potwierdzenia w toku postępowania zanim zostało ono zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty i przed upływem terminu, w którym decyzja stała się ostateczna.
Nie jest możliwe uwzględnienie tychże okoliczności następczo w sposób oczekiwany przez stronę, albowiem za niesporny uznać trzeba wniosek, zgodnie z którym zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją. Co istotne, pozostawanie przez stronę adresatem decyzji, która została wydana zgodnie z prawem, nie pozwala, zdaniem Sądu, mając na uwadze jej rozstrzygnięcie (odmawiające wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu) w stanie wynikającym z jej obowiązywania upatrywać uchwytnego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Stąd trudno odnaleźć argumenty nakazujące stan ten znieść ze skutkiem ex nunc poprzez zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego pozwalającego wzruszyć decyzję ostateczną na podstawie przepisów rozdziału 13 działu II k.p.a., jeżeli jego zainicjowanie z reguły wiąże się z zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebą zapewnienia stronie ochrony prawnej (por. E. Klat-Górska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 712).
Następczy brak zainteresowania skarżącego obowiązywaniem decyzji wydanej na jego wniosek korespondujący z uznawaniem, że w sprawie konieczne było, jak wyjaśnił, "zweryfikowanie okoliczności dotyczących prawnych i technicznych możliwości usytuowania zjazdu", czego strona miała jednakże zaniechać, jeżeli wprost nie godzi w zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), to z pewnością nie stanowi tego rodzaju okoliczności, która wpisywałaby się w zakres ustawowego wyjątku od tejże zasady normatywnej. Argumentacja tego rodzaju, zdaniem Sądu, nie zasługuje na ochronę w świetle przyjętej aksjologii systemu procesowej weryfikacji (odwołalności) decyzji administracyjnej, stąd zaskarżonej decyzji GDDKiA – wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego - nie można postawić zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że interesowi prawnemu strony, o którym mowa w ww. przepisie, ustawodawca nadał formę kwalifikowaną. Słuszny interes prawny to interes prawny "godziwy", a więc godny ochrony, zasługujący w sposób niewątpliwy, bez jakichkolwiek wątpliwości na uwzględnienie (por. R. Sawuła, op. cit., s. 712).
Uzasadnienie decyzji jakkolwiek jest lakoniczne, nie do końca spełniając wymagania art. 107 § 3 k.p.a., to powyższa wadliwość nie ma wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że skrótowy sposób odniesienia się przez GDDKiA do zgłoszonego przez skarżącego żądania w dużym stopniu wynikał ze sposobu jego sformułowania i uzasadnienia. Zdaniem Sądu, w stopniu wystarczającym z punktu widzenia przedmiotu sprawy skarżący w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji mógł zapoznać się z zasadniczymi przyczynami, które decydowały o niemożności uwzględnienia jego wniosku w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.