Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją nr [...]wydaną dnia [...]grudnia 2003r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazał Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...]w T. rozbiórkę części cmentarza parafialnego rozbudowanego od strony ulicy M tj. ogrodzenia od strony ulicy M., krypty o wymiarach 8,96m x 2,65m, grobów oraz drogi z kostki betonowej wraz z placem manewrowym.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] października 2003r. kontroli na cmentarzu parafialnym przy Parafii [...]ustalono, że proboszcz parafii bez pozwolenia na budowę – powiększył cmentarz od strony ulicy M. Utworzono pole grzebalne o wymiarach 68 x 67 m, na którym znajdują się: droga dojazdowa o długości ok. 30m i szerokości 2,60m z placem manewrowym o wymiarach 10 x 5,5m wykonana w 2001r. z kostki betonowej, budynek – krypta grobowa o wymiarach 2,65 x 8,90 i wysokości 3,20m wybudowana z bloczków betonowych w trzecim kwartale 2003r. Resztę powierzchni pola grzebalnego zajmują groby.
Rozbudowana część cmentarza została ogrodzona ogrodzeniem wykonanym z elementów prefabrykowanych o długości 68m od ulicy M. z bramą, o długości 28m od strony działki sąsiedniej, należącej do P. R. Organ podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w tym miejscu cmentarza.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Parafia pod wezwaniem [...] Pełnomocnik odwołującego się podniósł, ze wykonanie decyzji bez ekshumacji grobów (na wykonanie, której konieczne jest uzyskanie zezwolenia od właściwego Inspektora Sanitarnego) spowoduje, że teren ten nie straci swego przeznaczenia i pozostanie nadal cmentarzem, natomiast spowoduje (po rozbiórce ogrodzenia) stan sprzeczny z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że cmentarze powinny znajdować się na terenie ogrodzonym.
Nadto podniósł, że według odwołującego się groby i krypty nie są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego, ich budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie podlega ingerencji nadzoru budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]wydaną w dniu [...] lipca 2004r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ uznał, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji obarczona jest nieprawidłowościami gdyż:
- – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. W. nakazem rozbiórki zawartym w zaskarżonej decyzji objął ogrodzenie cmentarza od strony ul. M. Tymczasem rozbiórka ogrodzenia cmentarza m.in. od strony ul. M. została orzeczona w decyzji nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. W. z dnia [...] kwietnia 2003r., która została utrzymana w mocy decyzją nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2003r. Tak, więc zaskarżona decyzja rozstrzyga w części sprawę, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia procedury administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) i należy ją poddać sanacji na etapie postępowania odwoławczego.
- – Niezgodnie z prawem został nałożony nakaz rozbiórki części cmentarza wyłączając jednocześnie spod egzekucji groby usytuowane w dobudowanej jego części. Wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziłoby, bowiem do naruszenia prawa tj. art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi o usytuowaniu cmentarzy na ogrodzonych terenach. Organ pierwszej instancji winien wystąpić do właściwego inspektora sanitarnego o wydanie decyzji pozwalającej na ekshumację zwłok pochowanych na samowolnie rozbudowanej części cmentarza i po uzyskaniu tejże decyzji wydać decyzję o rozbiórce. W obecnym stanie wydanie decyzji rozbiórkowej w ocenie organu jest przedwczesne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że organ odwoławczy po stwierdzeniu, iż decyzja organu pierwszej instancji obejmuje rozbiórkę ogrodzenia, która była już orzeczona we wcześniej wydanej decyzji w tej części powinien stwierdzić jej nieważność. Nadto, że miejsce pochówku niezależnie od tego, czy jest ono ogrodzone czy też nie, nie jest cmentarzem dopóki nie zostanie uznane za cmentarz w wyniku decyzji właściwego organu. Tak, więc przedmiotowy teren nie jest cmentarzem a jedynie prywatną posesją, na której zlokalizowane są groby.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Nadto organ podniósł, że uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ była ona obciążona nieprawidłowościami a nadto dla jej prawidłowego bytu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w znacznej części tj. należy wystąpić do właściwego inspektora sanitarnego o wydanie decyzji w sprawie ekshumacji zwłok przechowywanych w samowolnie rozbudowanej części cmentarza i dopiero w przypadku uzyskania zgody na przeprowadzenie ekshumacji, podjąć decyzję w przedmiocie ewentualnej rozbiórki grobów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna, jednakże jej uwzględnienie nastąpiło również z innych przyczyn niż to wskazywał skarżący.
Sąd administracyjny stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r IV SA 385/87).
Tak wiec organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 kpa miał obowiązek nie tylko dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji i przeprowadzonego przez ten organ postępowania, lecz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w takim zakresie, jaki uznał za niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – tj. art. 7, 77 oraz art. 138 kpa.
Przede wszystkim organ błędnie uznał, że teren, o który powiększono istniejący cmentarz parafialny jest cmentarzem.
Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2003r. Nr 1`62 poz. 1568)
Zgodnie z art. 1 ust 3 w/w ustawy "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego".
Teren, na którym, skarżąca parafia posadowiła groby – nie spełnia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie a więc nie jest terenem cmentarnym w rozumieniu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Tak, więc przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie był cmentarz a pojedyncze groby, w których dokonano pochówku zmarłych ludzi urządzone na działce leżącej obok cmentarza parafialnego stanowiącej własność parafii, – które nie stanowią obiektu budowlanego, a więc nie wymagają pozwolenia na budowę. Wykonanie grobu i pochowanie w nich zwłok rodzi dla osób wymienionych w art. 10 ustawy o cmentarzu i chowaniu zmarłych prawo do grobu.
Prawo to oprócz elementu natury majątkowej zawiera także uprawnienia o charakterze dobra osobistego, ochrona, którego powiązana jest w przepisach prawa cywilnego (wyrok SN z dnia 13 lutego 1979r. I Ćr 25/79 – OSN z 1979r. Nr 10 poz. 195).
Wobec tego rozstrzygnięcie przez organy administracyjne o jakiejkolwiek zmianie usytuowania grobu stanowiłoby ingerencję w sferę dóbr osobistych osób uprawnionych do grobu, co powoduje, że roszczenia dotyczące nieprawidłowego usytuowania grobów, w których dokonano pochówków mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej a ingerencja organów administracji budowlanej jest w tym zakresie wyłączona (wyrok NSA z dnia 19 marca 2001r. II SA/Ka 1110/99).
Należy przy tym zaznaczyć, że każda ewentualna zmiana usytuowania grobu (a taką sytuację przewidywały organy w niniejszej sprawie) może być przeprowadzona jedynie po dokonaniu ekshumacji zwłok, która zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych może być prowadzone wyłącznie:
- – na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego,
- – na zarządzenie Sądu lub prokuratora,
- – na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego,
- – ale jedynie w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel.
Prawo nie przewiduje natomiast ekshumacji na skutek decyzji organu nadzoru budowlanego o likwidacji, przeniesieniu czy przekształceniu grobu.
Już te ustalenia powodują, że należy uznać, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 kpa przyjmując, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uzyskanie decyzji inspektora sanitarnego w przedmiocie ekshumacji zwłok osób pogrzebanych w przedmiotowych grobach.
Mając na względzie wskazane wyżej rozważania Sąd uznał, że stwierdzenie uchybienia ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona decyzji winna ulec uchyleniu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.