Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z dnia 2013 r., poz. 267) w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla S. P. na budowę wiaty gospodarczej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] obr. [...] w [...] – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla S. P. na budowę wiaty gospodarczej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W.P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...]nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla S. P na budowę ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. P. Wojewoda [...] decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W dniu [...] stycznia 2013 r., Starosta [...] wydał decyzję nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla S. P. na budowę wiaty gospodarczej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] obr. [...] w [...].
W. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja.
W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, ze z posiadanej dokumentacji wynika, że nie wszystkie wymagania ujęte w ww. przepisie w powyższym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 2 Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku – należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W przedmiotowej sprawie budynek będzie pełnił przede wszystkim funkcje budynku gospodarczego, co sam wskazał inwestor we wniosku. Również w opisie technicznym do projektu budowlanego (str.
- 5) wskazano, cyt. "Przeznaczenie i program użytkowy budynku. Obiekt parterowy niepodpiwniczony. Do celów gospodarczych". Jak wynika z dokumentacji (str.
- 6) stopy fundamentowe posadowione zostaną na głębokości 1,00 m poniżej poziomu terenu, co wskazuje na trwałe związanie z gruntem.
Organ odwoławczy nadmienił, że obiekt budowlany wskazany w zgłoszeniu jako wiata, posiada ściany. Pomimo, iż pojęcie wiaty nie jest wprost zdefiniowane, to w powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach. Podstawowe cechy wiaty to, wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowlę z gruntem. Wykonanie ścian nie ma natomiast znaczenia dla kwalifikacji danej budowli jako wiaty tylko wówczas, gdy nie są one istotnym elementem konstrukcyjnym, jedynie mają charakter osłaniający.
Organ odwoławczy podkreślił także, że od strony wschodniej projektowane są okna, natomiast elewacje zostaną obłożone okładziną typu "siding" lub wykonane zostanie deskowanie. Wskazano również, iż obiekt będzie posiadał drzwi. Tym samym, obiekt nie posiada cech wiaty - posiada ściany, dach jest trwale połączony z gruntem, tzn. nie ma możliwości jego przeniesienia bez rozbiórki, posiada fundamenty, w postaci słupków wkopanych w ziemię, co spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 2 prawo budowlane. Pomimo, iż inwestor usunął w projekcie, w części ściankę frontową, to jednak nie można uznać, iż pozostałe ścianki przedmiotowego obiektu nie są jego istotnym elementem.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż projektowany obiekt budowlany jest budynkiem i odnośnie jego usytuowania będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej powinien być oddalony 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m, jeżeli jest zwrócony do granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W omawianym przypadku teren inwestycyjny usytuowany jest na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...],,Zachód I". Zapisy powyższego planu nie odnoszą się do usytuowania nowoprojektowanych obiektów na działkach. W związku z brakiem ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowania budynków granicy z sąsiednią działką organ pierwszej instancji stwierdził, iż taka lokalizacja obiektu narusza zapisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody [...], zachodzi konieczność uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Organ powołał się na treść art. 138 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że wskazane wyżej nieprawidłowości nie mogą być bowiem sanowane przez organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji. Podkreślić należy, że ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
W związku z faktem, że zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, Wojewoda [...] nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli D. P. i S. P., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili nieprawidłowe rozpatrzenie wniosku, przez błędne zakwalifikowanie projektowanego obiektu, jako budynku. Wskazali, że sprawa jest rozpatrywana na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenia, jak sugeruje treść decyzji. Cytowany w decyzji art. 3 ust. 2 Prawa Budowlanego, jasno określa, że budynek to obiekt wydzielony w przestrzeni, co w przypadku projektowanej nieruchomości nie ma miejsca, bo tam brakuje jednej ściany, a tym samym do tego obiektu nie mają zastosowania przepisy paragrafu 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponadto przepisy prawa nie określają, że wiata nie może posiadać fundamentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ, w świetle uzasadnienia podjętego orzeczenia, nie miał podstaw do przekazania sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze treść ww. przepisu należy stwierdzić, że organ naruszył wskazany przepis m.in. dlatego, że nie wskazał jakie to przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazywał na naruszenie przez Starostę [...] przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ponadto, powyższy przepis został naruszony także w ten sposób, że brak jest w niniejszej sprawie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ de facto, dokonał własnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa, przesądzając, że projektowana inwestycja stanowi budynek gospodarczy, a nie wiatę, w konsekwencji jednak uchylił się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, nie było przeszkód do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 k.p.a.
Trzeba podkreślić, że organ odwoławczy orzekając w przedmiocie pozwolenia na budowę nie dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., albowiem nie doszłoby do zmiany przedmiotu sprawy administracyjnej. Istota ww. zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przedmiotem był projekt budowlany i związane z nim pozwolenie na jego realizację. Inna ocena tego projektu, dokonana przez organ drugiej instancji, nie zmieniłaby przedmiotu postępowania, który badał organ pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).