Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 dalej: Prawo budowlane) - po rozpatrzeniu odwołania A. J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...].
Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny
Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 17 czerwca 2011 r. przekazano wg. właściwiosci pismo mieszkańców ulicy [...] i [...] w [...] informujące, iż w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...] prowadzona jest działalność gospodarcza.
W dniu 19 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całej powierzchni na cele biurowe. Poziom piwnic został przystosowany - według oświadczenia przedstawiciela najemcy - do spotkań biznesowych. Garaż wolnostojący na posesji w dniu oględzin był wykorzystywany na cele magazynowe firmy. W czasie oględzin nie przedstawiono decyzji o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W związku z dokonanymi oględzinami przedmiotowej nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. na podstawie art. 71 a ust 1 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia.
W związku z informacją od strony postępowania, iż przedmiotowa nieruchomość jest nadal nielegalnie użytkowana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 14 września 2011 r. ponownie dokonał kontroli przedmiotowego budynku. Przeprowadzona kontrola wykazała, że przedmiotowy budynek nadal użytkowany jest na cele biurowe. W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] września 2011r., Nr [...] organ stopnia powiatowego działając w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakazał A. J. przywrócenie poprzedniego sposóbu użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. J. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracy,jnego.
Po rozpatrzeniu odwołania – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia, jako podstawę prawną, organ wskazał na przepis art. 71 a Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż jedną z przesłanek uzasadniajacych wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest fakt jego dalszego użytkowania pomimo wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 71 a ust. 1.
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Ze znajdujacego sie w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 14 września 2011 r. wynika, że PINB [...] stwierdził użytkowanie przedmiotowego budynku pomimo jego wstrzymania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ponadto o zmianie sposobu użytkowania świadczy w niniejszej sprawie zmiana warunków pracy (w obiekcie zatrudnieni są pracownicy).
Powyższe musiało prowadzić do wydania w sprawie decyzji, o jakiej mowa w art. 71a ust.4. Nałożenie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania wynikającego z ww. przepisu ustawodawca nie pozostawił swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Nakaz ten jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa.
Zarzuty i wywody zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że kwestia określenia w postanowieniu terminu na przedstawienie określonej dokumentacji nie odnosi się do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Nakaz taki rodzi skutki od momentu doręczenia postanowienia do chwili zakończenia postępowania w sprawie.
A. J. złożył skargę na decyzję [...] Wojewodzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] wrzesnia 2011 r. Nadto wniósł o umorzenie postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa budowlanego poprzez zastosowanie przepisów art. 71a Prawa budowlanego poprzez dowolne zastosowanie tego przepisu wobec wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przed upływem terminu dostarczenia dokumentów do czego był zobowiązany postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazał także na naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i nie umorzenie postępowania pomimo prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem art. 61 § 4 kpa. Podniósł przy tym, że wszczynając postępowanie organ nie wskazał, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek mieszkańców ul. [...] i [...]. Dodał też, że nie wskazano w jakim charakterze w postępowaniu bierze udział B. O. i H. O. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przed upływem terminu nałożonego w drodze postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 11, 138 § 1 pkt 2 kpa.
W piśmie z dnia 22 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo na rażące naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia jego podstawą materialnoprawną był art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Okolicznością niekwestionowana w niniejszej sprawie jest fakt niezastosowania się przez A. J. do nakazu określonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 roku to jest nakazu wstrzymania użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu. Rację ma przy tym organ, że postanowienie w tym zakresie jest natychmiast wykonalne. Taki wniosek należy wyprowadzić z ogólnej zasady kodeksu postępowania administracyjnego wskazującej na względną suspensywność zażaleń to jest zasady, iż wniesienie zażalenia na postanowienie wydane przez organ administracji nie wstrzymuje jego wykonania (art. 143 kpa). Oznacza to, że postanowienia są natychmiast wykonalne nawet przed ewentualnym upływem terminu do wniesienia zażalenia (jeżeli na postanowienie przysługuje taki środek odwoławczy).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. było wykonalne z chwilą jego doręczenia co oznacza, że obowiązkiem skarżącego było natychmiastowe wstrzymanie użytkowania obiektu na cele biurowo magazynowe. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie może skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 9 kpa nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo pouczył skarżącego, iż na postanowienie to nie służy zażalenie, co tym bardziej wskazuje na jego natychmiastową wykonalność.
Również z treści nałożonych na skarżącego obowiązków jasno wynika, że zakreślony termin – trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia – odnosił się nie do nakazu wstrzymania użytkowania obiektu lecz do obowiązku złożenia dokumentów wymienionych w decyzji.
A zatem rację ma organ nadzoru budowlanego, że skarżący nie zastosował nie do nałożonego obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu co skutkowało koniecznością wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Brzmienie przepisu art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom żadnej swobody w wyborze rozstrzygnięcia. Ustawodawca wskazuje na obowiązek organu zastosowania sankcji określonej w tym przepisie w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 71a ust. 4 przy czym przypadki te mogą zaistnieć rozłącznie
Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącego co do naruszenia przez organ administracji art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska lub układ obciążeń. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że obiekt budowlany zrealizowany został jako budynek mieszkalny jednorodzinny natomiast użytkowany jest na cele biurowo magazynowe. Prawidłowe są zatem ustalenia organu co do tego, że taka zmiana wyczerpuje znamiona przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Bez wątpienia prowadzi ona bowiem do zmian bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków pracy i higieniczno – sanitarnych. Wbrew zatem zarzutom skarżącego nie doszło nie tylko do rażącego naruszenia ww. artykułu ale i przepis ten nie został naruszony w niekwalifikowany sposób.
Uszło jednak uwadze organu, iż niezbędnym warunkiem do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (lub jego części). W tym zakresie, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wskazującej na konieczność należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo A. J. z dnia 16 sierpnia 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że powiadomił Urząd [...] o zmianie charakteru użytkowania budynku przy ul. [...] [...] od dnia 1 lutego 2008r. Do pisma tego skarżący dołączył kserokopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. z których wynika, że zmiana sposobu użytkowania została uwzględniona w wymiarze podatku od nieruchomości.
Okoliczności te winny zostać wyjaśnione przez organ administracji. Należy wszak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Rzeczą organu było zatem ustalenie czy skarżący przed 1 lutego 2008r. dopełnił nałożonego przez ustawodawcę obowiązku dokonania zgłoszenia. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwalało organowi na wstrzymanie użytkowania obiektu a następnie, w razie niedostosowaniu się do zakazu – nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania.
Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło natomiast do naruszenia art. 61 § 4 kpa. Jak wynika z zawiadomienia organu z dnia 21 lipca 2011 r. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] [...] w [...] zostało przez organ wszczęte z urzędu.
Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ ustali czy i jakimi czynnościami prawnymi dokonanymi przez skarżącego była poprzedzona zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Dodatkowo obowiązkiem organu będzie ustalenie w sposób prawidłowy kręgu stron niniejszego postępowania. Rację ma bowiem skarżący, że nie został wyjaśniony status prawny w niniejszym postępowaniu B. O. W aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo udzielone ww. przez mieszkańców wskazanych w upoważnieniu nieruchomości (k.32), które nawet nie zawiera danych personalnych osób, które tego pełnomocnictwa udzielają.
Z tych wszystkich względów Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.