Uzasadnienie
Starosta R. decyzją z dnia [...] września 2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w R. przy ul. L. na rzecz R. P. Właścicielka sąsiedniego budynku S. C. 23 października 2006r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Starosty.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty R. z [...] września 2001r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zarzuty dotyczące powiększenia powierzchni dachu budynku nr 51 kosztem fragmentu dachu budynku sąsiedniego, niezgodności pomiędzy wymiarami budynku nr 51 określony w projekcie, a wymiarami określonymi w mapie zasadniczej z 13 marca 2000r. a także zarzuty bezprawnej ingerencji w budynek nr 52 i niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz projektem - nie potwierdziły się w zgromadzonym materiale dowodowym.
Stwierdzenie braku przesłanek z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stało się podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] z dnia [...] lipca 2007r. wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji powołując art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 156 § 1 kpa stwierdził, iż decyzja Starosty R. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 kpa.
Jak wskazał organ odwoławczy badana decyzja nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, gdyż w związku z lokalizacją inwestycji na terenie zwartej zabudowy małomiasteczkowej można zastosować § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczający usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości minimum 1,5 m od tej granicy jeżeli taka możliwość zostanie wykazana w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu.
W oparciu o wniosek o pozwolenie organ odwoławczy stwierdził, iż nie można przyjąć, aby był w jakikolwiek sposób naruszony stan posiadania S.C. poprzez zagarnięcie ściany granicznej oraz fragmentu dachu, a także że nie naruszone są warunki techniczne przeciwpożarowe. Uznając za prawidłową decyzję Wojewody, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy.
Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła S. C. domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77, 80 i art. 156 kpa, a także naruszenie jej prawa własności, ochrony zabytków i tuszowanie robót wykonywanych niezgodnie z prawem oraz poświadczenie nieprawdy w dokumentach przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skarżąca zarzuciła, że przy wydawaniu pozwolenia nie wzięto pod uwagę dowodów świadczących o tym, że przewidziany w projekcie ogniomur zaprojektowany został na części konstrukcyjnej należącej do budynku nr 52 oraz że projekt budynku nr 52 z dachem zachodzącym na budynek sąsiedni był znacznie wcześniej, niż projekt dla budynku sąsiedniego. Projekt przebudowy dachu budynku sąsiedniego ingerował w prawa własności dla budynku nr 52.
Skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ istnienia poważnych różnic w wymiarach budynku nr 51 przyjętych w projekcie z określonymi w mapie zasadniczej, co miało wpływ na naruszenie jej własności oraz, że przebudowa dachu miała się odbyć bez podwyższenia jego wysokości, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nakazywała tak zaprojektować przebudowę dachu budynku nr 51, aby były chronione interesy osób trzecich (czyli wysokość dachu miała być dostosowana do wysokości dachu skarżącej). Tymczasem po przebudowie - jak podniosła skarżąca - dach budynku nr 51 jest znacznie wyższy od budynku 52 a wzniesiony ogniomur (ponad 50 cm na dachu skarżącej) ograniczył jej pole widzenia i nasłonecznienie pomieszczeń.
Skarżąca podniosła też zarzuty nieprawidłowości działań pracowników nadzoru budowlanego oraz to, że pismo do niej skierowane ze starostwa zawierało nieprawdę, a także, że po modernizacji dachu w budynku nr 51, stan jej budynku nr 52 jest niezgodny z jej projektem budowlanym.
W ocenie skarżącej organ II instancji nie ustosunkował się do tych kwestii, które powinny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji celem doprowadzenia do stanu pierwotnego nieruchomości skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych.
W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena jakiej podlega badana decyzja, ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy.
Jest to postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kpa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe kontrolował decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2001r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego i adaptację poddasza w R. przy ul. L..
Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty wynika, że organ nadzorczy po przeanalizowaniu projektu budowlanego nie stwierdził naruszenia ustaleń decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie pozwolenia było prowadzone prawidłowo.
Powyższe stwierdzenia organu wojewódzkiego wskazują, że projekt analizowano z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniała w obrocie prawnym.
Jak wynika bowiem z akt sprawy - decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2000r w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy budynku zlokalizowanego na działce [....] przy ul. L. w R. została uchylona w trybie odwoławczym decyzją SKO w K. z dnia [...] lipca 2000r [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Starosta R. decyzję o pozwoleniu na przebudowę wydawał w dacie [...] września 2001r., kiedy to już nie istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania będąca podstawą do wydania pozwolenia.
Przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę organ prowadzący w tej sprawie postępowanie, jest zobowiązany m. in. do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 b prawa budowlanego).
Rzeczą organu nadzorczego kontrolującego decyzję o pozwoleniu na budowę było dokładne wyjaśnienie stanu sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i rozpatrzenie tego materiału pod kątem prawidłowości postępowania organu wydającego pozwolenie.
Okoliczności wskazane wyżej dają podstawę do stwierdzenia, że organ nadzorczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a przy prowadzonej analizie materiału opierał się na nieistniejącej decyzji o warunkach zabudowy, co dowodzi niestaranności prowadzonego postępowania nieważnościowego tym bardziej, że skarżąca w jednym z licznych pism uzupełniających zarzuty podnosiła kwestię uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy na której oparto wydane pozwolenie na przebudowę obiektu przy ul. L. Zważywszy, że zarówno w postępowaniu zwykłym jak i postępowaniu nadzwyczajnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, co oznacza, że organ drugiej instancji nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu niższej instancji, ale obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę w jej całokształcie, a w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania nieważnościowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje organu nadzorczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zważywszy, że wyżej wskazane uchybienia były istotne, Sąd nie zajął się pozostałymi zarzutami skargi.
W ponownym postępowaniu organy nadzorcze zbadają dokładnie prawidłowość wydania pozwolenia, ustalą w oparciu o posiadany materiał sprawy kwestię decyzji o warunkach zabudowy dla budynku przy ul. L. i po dokładnej analizie pozostałych zarzutów dokonają oceny kwestionowanej decyzji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa.