Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku H. P., J. K. i K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismami z 11 lutego 2020 r. K. K., H. P. i J. K. (dalej: "wnioskodawcy") wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB dla Miasta [...]") z [...] października 2018 r., Nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w P. doprowadzenie budynku przy ulicy D. w P. (działka nr [...], nr obrębu [...]) do stanu poprzedniego przez likwidację 10 otworów okiennych, znajdujących się w ścianie szczytowej od strony nieruchomości przy ul. D. w P. – oznaczonych kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji – w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Po przeanalizowaniu wniosku GINB pismem z 16 marca 2020 r. zwrócił się do wnioskodawców o wykazanie i udokumentowanie ich interesu prawnego do występowania jako strona w niniejszej sprawie. W odpowiedzi pismami z 10 i 13 kwietnia 2020 r. wnioskodawcy wskazali, że swój interes prawny wywodzą z art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawcy zwrócili się następnie o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2020 r., merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych we wniosku, a także stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć. Po przeanalizowaniu złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie.
W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stwarzającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie kwestionowana decyzji [...] WINB była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 172/19, oddalił skargę na tę decyzję. Tym samym Sąd nie dopatrzył się istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną.
Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślił, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zdaniem GINB w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania z uwagi to, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2018 r., której wzruszenia domagają się wnioskodawcy była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Na gruncie zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców GINB podkreślił, że w omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że adresatem kontrolowanych decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa jako następca prawny inwestora, skoro sporne otwory okienne stanowią część elewacji budynku, która stanowi część nieruchomości wspólnej, a za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej - na podstawie art. 17 ustawy o własności lokali - odpowiada wspólnota mieszkaniowa bez ograniczeń.
Co więcej, organ wyjaśnił, że podnoszona przez wnioskodawców okoliczność braku udziału w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zarządzanego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. D. w P., do stanu poprzedniego może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2018 r. Nie jest to jednak okoliczność warunkująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu naruszenie: art. 61a k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a także art. 2, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez bezzasadną odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że z porównania treści skargi złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz wniosków o stwierdzenie nieważności złożonych przez właścicieli lokali jednoznacznie wynika, że zakres argumentacji zawartej we wnioskach jest szerszy niż w skardze Wspólnoty.
W konsekwencji argumentacja ta nie mogła zostać uwzględniona przez sąd administracyjny i pozostaje nierozpoznana. Zdaniem skarżącej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie może być stawiany ponad ochronę własności, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę rozstrzygania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020r., utrzymujące w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2020r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018r., nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w P. doprowadzenie budynku przy ulicy D. w P. do stanu poprzedniego przez likwidację 10 otworów okiennych, znajdujących się w ścianie szczytowej od strony nieruchomości przy ul. D. w P. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.
Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.
Zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018r., kwestionowana przez skarżącą, była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. I tak prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu w sprawie sygn.akt IV SA/Po 172/15 z dnia 15 maja 2019r. oddalono skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na powyższe rozstrzygnięcie.
Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Rozwijając powyższe wskazać trzeba na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.
Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji."
Jak wynika z wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018r., w pierwszym rzędzie akcentuje się skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a), bowiem obowiązek skierowano do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P., sprzecznie z art. 52 Prawa budowlanego, bowiem okna, które maja podlegać likwidacji przynależą do wyodrębnionych lokali. Konsekwencją tej wadliwości, zdaniem wnioskodawczyni jest niewykonalność powyższej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., również skutkująca jej nieważnością.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny W Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 15 maja 2019r., sygn.akt IV SA/Po 172/19, wyraźnie odniósł się do kwestii adresata decyzji z dnia [...] grudnia 2018r., stwierdzając, że "organy prawidłowo określiły również adresata obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Wyjaśnić trzeba, iż organ wydając decyzję o rozbiórce winien rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor lub też jego następca prawny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Sz 868/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., II SA/Po 753/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (tak wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego organy administracji prawidłowo przyjęły, że adresatem kontrolowanych decyzji powinna być skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa jako następca prawny inwestora, skoro sporne otwory okienne stanowią część elewacji budynku, która stanowi część nieruchomości wspólnej. Dlatego też zgodnie z art. 17 ustawy o własności lokali adresatem obowiązków wynikających z kontrolowanych decyzji jest skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa."
Zasadnie więc organ wywiódł, iż skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazała na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a.
Poza zaakceptowaniem samego postępowania oraz reżimu prawnego na podstawie którego się toczy, należy ponownie podkreślić, że WSA w Poznaniu wyraźnie w uzasadnieniu wyroku potwierdził prawidłowość wyboru adresata decyzji, tym samym zamykając drogę do kontrolowania decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2018r. w trybie nadzoru z tej przyczyny. Podkreślenia także wymaga, że WSA oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 maja 2019r. z urzędu potwierdził, że decyzja jest wykonalna i nie jest dotknięta kwalifikowana wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.