Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielowi [...] S.A. Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami w [...], w terminie od dnia 21 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. rozbiórkę kładki dla pieszych na stacji [...] i uporządkowanie terenu.
Zobowiązana, nie kwestionując konieczności rozbiórki przedmiotowej kładki dla pieszych, wniosła od ww. decyzji odwołanie podnosząc, że nie jest stroną w sprawie.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie bezspornym jest, że nieużytkowana kładka zagraża bezpieczeństwu dla ruchu kolejowego, ze względu na jej generalnie zły stan techniczny. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Organ ustalił, iż przedmiotowa działka, na której zlokalizowana jest kładka dla pieszych, nr [...] obręb nr V jednostka ewidencyjna [...].[...] jest własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Wyżej wymieniona działka stanowi obszar kolejowy zdefiniowany w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Ponadto ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowa kładka stanowiła odrębny od gruntu przedmiot własności.
Organ podniósł, iż z mocy prawa na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...].
Na podstawie art. 15 ust. 2 ww. ustawy [...] S.A. wstępują w prawa i obowiązki [...] S.A. jedynie w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, definiowanymi art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - linia kolejowa to droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Przedmiotowa kładka dla pieszych nie służyła do prowadzenia ruchu kolejowego (nie służyła do dojścia na perony czy dojścia do budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego).
Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakaz rozbiórki może być nałożony opcjonalnie na właściciela lub zarządcę. Zapis taki pozwala na nakładanie obowiązków wynikających z rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarówno na właściciela jak również zarządzającego obiektem budowlanym.
Organ II instancji wskazał również, iż skarżąca na prawach strony uczestniczyła w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Brała udział w oględzinach, rozprawach administracyjnych, zleciła wykonanie ekspertyzy przedmiotowej kładki (wykonując, jako strona, postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), zawarła umowę z dnia 10 października 2011 r. w przedmiocie rozbiórki kładki oraz zawiadomiła Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...], w trybie art. 41 ust 4 Prawa budowlanego o terminie rozpoczęcia rozbiórki.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wnosząc o jej uchylenie.
Strona skarżąca podała, iż kładka jest tylko częściowo posadowiona na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste [...] S.A,. a w pozostałej części na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste [...] S.A., kładka nie jest związana z ruchem kolejowym i służy wyłącznie tej ostatniej spółce, natomiast linią kolejową, nad którą posadowiona jest kładka zarządza spółka [...] SA w W., przy czym decyzja jest niewykonalna, ponieważ rozbiórka części kładki jest technicznie niemożliwa do wykonania.
Decyzje organów nadzoru budowlanego nie wskazały w jaki sposób można dokonać rozbiórki tak usytuowanego obiektu tylko w części, ograniczonej do jednej działki. Kładka nie stanowi własności [...] SA, i spółka nie jest uprawniona do dokonania jej rozbiórki w całości.
Nie jest też zrozumiałe ustalenie terminu rozpoczęcia prac rozbiórkowych w sytuacji gdy [...] S.A. nie wyraziło zgody na podjęcie prac rozbiórkowych obiektu usytuowanego nad torami kolejowymi linii, na której odbywa się normalny ruch kolejowy, a [...] S.A. nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi, które pozwalają na wymuszenie zgody [...] S.A. Wskazano też, że zarząd infrastrukturą kolejową winna wykonywać spółka [...] SA w [...].
Skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu niewykonalności decyzji. Pominął także fakt, że [...] S.A. nie zarządza linią kolejową, nad którą posadowiona jest kładka. Linią kolejową i infrastrukturą kolejową na podstawie art. 15 ust. 2 do 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] jest specjalnie w tym celu utworzona spółka [...] S.A. w [...] i ta spółka winna być stroną postępowania. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa kładka stanowi własność Skarbu Państwa i jest we władaniu [...] S.A. nie jest zgodne ze stanem faktycznym i nie jest wystarczające do ustalenia, kto powinien być stroną postępowania w części dot. kładki na terenie zamkniętym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie nie ma sporu, co do zasadności samego nakazu rozbiórki, jego podstawy prawnej – art. 67 ustawy Prawo budowlane. Kwestionowane jest natomiast, określenie w decyzji rozbiórkowej jej adresata.
Wskazać należy, że przepis art.67. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi - jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Adresatem ww. nakazu może być zatem właściciel lub zarządca obiektu. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz rozbiórki zawsze powinien być kierowany do tego podmiotu, który faktycznie włada obiektem np. inwestora nie będącego właścicielem, zarządcy, a nie właściciela, gdy ten obiektem nie włada.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym - kładką dla pieszych położoną nad linią kolejową.
Dla określenia adresata nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane niezbędne jest odwołanie się do ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Takie odwołanie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie doszło do pełnej i prawidłowej analizy ww. przepisów.
Ustawa o komercjalizacji w przepisie art. 15 ust. 2 postanowiła, iż z dniem wpisu do rejestru [...] Spółka Akcyjna, odrębny podmiot od [...] S.A., wstępuje w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym i na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o komercjalizacji staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji, [...] S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Zaznaczyć należy, że wyłączenie to, obejmuje obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym.
Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych (ust. 4b). Właśnie ta okoliczność umknęła uwadze organu i jego rozważaniom przedstawionym w zaskarżonej decyzji.
Przedmiotowa w sprawie kładka dla pieszych, stanowi budowlę kolejową stosownie do przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151 poz. 987). Zgodnie z tą regulacją - przez budowlę kolejową rozumie się całość techniczno - użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służąca do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiająca dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, zasilania elektrotrakcyjnego, urządzenia zabezpieczenia sterowania ruchem, urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i urządzenia techniczne oraz inne budowle usytuowane na obszarze kolejowym służące do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej.
Kładka dla pieszych świetle ww. przepisów jest budowlą kolejową w ramach nadziemnego przejścia dla pieszych. Istotne w sprawie było zatem to, czy położona jest na gruncie wchodzącym w skład linii kolejowej. Jak wskazał organ II instancji, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, linia kolejowa oznacza drogę kolejową mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle ii urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Dodać należy, że przyległy pas gruntu (art. 4 pkt 3 powołanej ustawy) to grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Linia kolejowa jest zaś częścią infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 wymienione ustawy infrastruktura kolejowa to linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury.
Obszar kolejowy (art. 4 pkt 8) to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacją i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób, rzeczy.
Zarządzanie infrastrukturą kolejową w myśl art. 5 ustawy o transporcie kolejowym polega na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej (ust. 1 pkt 1), na utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (ust. 1 pkt 3), a także na zapewnieniu rozwoju i modernizacji, infrastruktury kolejowej (ust. 2).
W ramach zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego przez pojazdy drogowe i pieszych linia kolejowa powinna być wyposażona w przejazdy i przejścia określone przez przepisy szczególne (§11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r.). Dodatkowo wskazać należy, że wymienione rozporządzenia w § 49 do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza również nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych.
W ocenie Sądu, w świetle powyższej argumentacji zarządzanie obiektami kolejowymi w rozumieniu wyżej przedstawionych przepisów, w tym zarządzanie w rozumieniu utrzymywania tych obiektów, rozwoju modernizacji, utrzymywania w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego zostało powierzone z mocy prawa przedsiębiorstwu [...] S.A.
Przedmiotowa kładka, jako obiekt budowlany bezspornie nieużytkowany i nie nadający się do remontu, odbudowy lub wykończenia, powinna być przedmiotem nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane, skierowanego do spółki [...] S.A. Kładka stanowiła bowiem obiektu kolejowy wyłączony na podstawie art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji z zarządu [...] S.A., służący tylko przejściu publicznemu nad linią kolejową, położony na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych, będący budowlą nie przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzecz wraz z zajętym pod nią gruntem. W tych warunkach uregulowany stan własności obiektu budowlanego, a także nieruchomości, na której dany obiekt jest zlokalizowany nie przesądza o podmiocie zobowiązanym w rozumieniu art. 67 ustawy Prawo budowlane. W przypadku budowli kolejowej podmiot odpowiedzialny za jego utrzymanie został jednoznacznie wskazany w przepisie prawa rangi ustawowej.
Przedsiębiorstwo [...] S.A., z chwilą wpisu do rejestru handlowego, z mocy prawa wstąpiło w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi (art.15 ustawy o komercjalizacji). Wejście w prawa i obowiązki [...] S.A. przez [...] S.A. nie zostało uzależnione od wydania obiektów gruntów, czy też przeniesienia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu mimo, że wymieniona ustawa w art. 17 docelowo przewiduje przeniesienie tych praw na rzecz [...] S.A. w ramach wkładów do Spółki.
Wymienione regulacje prawne stanowią o następczych czynnościach przewidzianych do wykonania. Sam zarząd w rozumieniu powoływanej ustawy powstał z mocy prawa w sprecyzowanym czasie i objął swym zakresem obszary i czynności zdefiniowane w przepisach.
W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje na to, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego art. 7, 77, 107 k.p.a. i materialnego art. 15 wymienionej ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w związku z art. 4 i 5 ustawy o transporcie kolejowym. Te uchybienia doprowadziły zaś do wadliwego określenia adresata niniejszej decyzji rozbiórkowej.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze powyższą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270).