Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I.Sp. z o.o. sp. k. (dalej: "Spółka") z siedzibą we [...], reprezentowanej przez adw. J. S.od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę:
- 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia na wniosek E. M. i M(1). W. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], natomiast
- 2. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej rozpatrzenia wniosków K. Z.(wcześniej J.), J. J., G. A., M(2). W., M. Z., W. Z. oraz D. R. i T. K..
Uzasadniając decyzje organ wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą - ETAP I, wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej wraz z przebudową instalacji SN i NN, z wyłączeniem zjazdów, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznego i teletechnicznego, w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr [...], budowę parkingu - ETAP II, na działce nr [...], AM-2.
Od powyższej decyzji odwołanie do GINB złożyła Spółka. Po rozpatrzeniu odwołania GINB wyjaśnił, że K. Z. (wcześniej J.), J. J., G. A., M(2). W., M. Z., W. Z. oraz D. R.i T. K. nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę.
GINB szczegółowo wyjaśnił pojęcie strony w rozumieniu ww. przepisów, jak również szczegółowo uzasadnił brak przymiotu strony ww. osób fizycznych. Odnosząc się do ustaleń faktycznych i prawnych, organ stwierdził, że nie wykazali oni interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. i nie wykazali się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości znajdującej się obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Dlatego też, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że E. M., jako właścicielka działki nr [...](KW nr [...]) i [...]. W., jako współwłaściciel działki nr [...] (KW nr [...]), mieli interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania, brali udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., a ww. działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Dlatego GINB uznał ich za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r.
Organ wyjaśnił nadzwyczajny charakter postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka, jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Badając decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ kontroluje, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane według stanu na dzień [...] grudnia 2016 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, do wniosku z 25 marca 2016 r. o pozwolenie na budowę ww. zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], [...], obręb [...], na cele budowlane. Następnie do skorygowanego wniosku o pozwolenie na budowę z 22 listopada 2016 r. załączył opatrzone tą samą datą oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] w miejscowości [...] na cele budowlane.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Inwestor przedłożył decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ustalającą na rzecz J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, a także dwie decyzje zmieniające ww. decyzję Burmistrza Miasta [...] tj. decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...]przeniósł na rzecz W. Sp. z o.o. decyzję z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], oraz decyzję z [...] lipca 2015 r, nr [...].
Inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie dla działki nr [...], pomimo że w zakres przedsięwzięcia wchodzi również budowa parkingu na dz. nr [...]. W treści odwołania inwestor podniósł, że dla działki nr [...] w miejscowości [...] wydane zostały warunki zabudowy, na dowód czego załączył decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r, Nr [...],. Niemniej z analizy treści ww. decyzji wynika, że nie dotyczy ona budowy parkingu na potrzeby kompensacji ilości miejsc postojowych dla realizacji planowanych apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą, lecz wydana została dla zupełnie innej i niezależnej inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (budynku hotelowego z zapleczem gastronomiczno-usługowym). Wobec powyższego należy uznać, że nie przedstawił warunków zabudowy dla realizacji parkingu na działce nr [...], czym naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
GINB przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...]października 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia2019 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Z treści obu ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że zarówno ww. decyzja Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r. jak też z [...] maja 2016 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez nieuzyskanie oświadczeń stron w zakresie wyrażenia zgody na zmianę decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną od daty wydania. Należy zatem przyjąć, że decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], oraz decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...], nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Wobec powyższego, analizę projektu budowlanego pod względem zgodności z warunkami zabudowy należy przeprowadzić wyłącznie w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., nr [...].
W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wymienionych w ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazano m.in., że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji na działce nr [...] wynosić powinien do 38% powierzchni przekształconej terenu działki (pkt 2), zaś szerokość elewacji frontowej budynku ustalona została do 90 m (pkt 3).
Z treści projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, str. 97, Projekt budowlany, tom II, 3. Architektura 3.1.Część opisowa, 3.1.2. Charakterystyczne parametry, str. 119), jak i rysunku Projekt zagospodarowania terenu (rys. nr U2, str. 113), wynika, że powierzchnia działki inwestycyjnej nr [...] w miejscowości [...] wynosi 12588 m2, natomiast powierzchnia zabudowy budynku projektowanego wynosi 5527,19 m2. Tym samym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi 43,9 %.
Zgodnie z dokumentacją projektową szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wynosi 99,7 m (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, 2.1.23 Odniesienie do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, str. 98). Tym samym jest o 9,7 m większa od maksymalnej szerokości elewacji wyznaczonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2014 r o warunkach zabudowy.
Dlatego sporna inwestycja jest niezgodna w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz projektowanej szerokości elewacji frontowej spornego budynku z ww. pkt 2 i 3 decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy.
W punkcie 3.7 ustaleń decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy, dotyczącym obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że w obrębie działki objętej wnioskiem ([...]) należy zapewnić: a) co najmniej 1 stanowisko postojowe na 50 m2 powierzchni usługowej; b) co najmniej 1 stanowisko postojowe na jeden pokój do wynajęcia o funkcji hotelarskiej; c) co najmniej 1 stanowisko postojowe na jedno mieszkanie o funkcji mieszkaniowej; dopuszcza się kompensowanie wymaganej liczby miejsc postojowych na terenach położonych w pobliżu należących do inwestora oraz w parkingach podziemnych.
Z treści projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.23. Bilans terenu, str. 98-99, Projekt budowlany, tom IIA, 3. Architektura 3.1.Część opisowa, 3.1.2. Charakterystyczne parametry, str. 119), wynika, że w ramach planowanej inwestycji zaprojektowano 5805,37 m2 powierzchni usługowej, a także 251 apartamentów. Wobec tego wymagana ilość miejsc postojowych dla spornej inwestycji wynosi 368 miejsc postojowych (117+251).
Jak wynika z rysunku pt. Przekrój A-A (rys. nr A19, str. 292) planowana inwestycja zakłada realizację trzypoziomowego garażu podziemnego. Na poziomie -1 garażu zaprojektowano 86 miejsc postojowych (rys. Rzut poziom -1, nr rys. A11, str. 284), 102 miejsca postojowe na poziomie -2 ww. garażu (rys. Rzut poziom -2, nr rys. A12, str. 285) oraz 105 miejsc postojowych na poziomie -3 garażu (rys. Rzut poziom -3, nr rys. A13, str. 286). Wobec tego łączna ilość zaprojektowanych miejsc postojowych dla spornej inwestycji wynosi 293 miejsca postojowe.
W przedłożonej dokumentacji projektowej inwestor zaznaczył, że w ramach planowanej inwestycji zapewniono wymaganą liczbę miejsc postojowych, gdyż ich kompensacja w liczbie 75 miejsc postojowych nastąpi na należącej do niego działce nr [...]. Jednocześnie wskazał, że projekt parkingu na działce nr [...] stanowi drugi etap inwestycji, który znajduje się poza zakresem opracowania ww. projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, str. 99).
W aktach sprawy brak jest dokumentacji projektowej dla ww. parkingu na działce nr [...]. Inwestor wskazał jedynie, że kompensacja miejsc postojowych nastąpi na ww. działce nr [...], przedstawił krótki opis jej aktualnego zagospodarowania, a także podał rzędne oraz obrys terenu projektowanego "II etapu" inwestycji.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany składa się z dwóch zasadniczych części tj. projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym stosownie do punktu 1 projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
Takie rozwiązanie podyktowane jest koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia, jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu. Organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (wyrok NSA z 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 801/04). Wiąże się to z obowiązkiem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno- budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej pierwszego etapu prac (L. Bar, E. Radziszewski, Kodeks budowlany, Komentarz, Warszawa 1999, s. 95).
Jest to następstwem faktu, że udzielenie pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego, docelowego zamierzenia budowlanego. Niedopuszczalne jest również takie dzielenie projektu budowlanego, w wyniku którego powstanie wprawdzie obiekt budowlany, jednakże niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony. Taki podział inwestycji uniemożliwi korzystanie z niej zgodnie z jej funkcją, natomiast konieczność uzupełnienia inwestycji może pozbawić osoby trzecie skutecznej obrony ich praw (wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 808/06). Przedłożenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego jest warunkiem prawidłowej oceny zgodności całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy.
Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
Wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Ustalenie, czy inwestor zapewnił odpowiednią ilość miejsc postojowych badane jest na etapie uzyskiwania przez niego pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, jak podnosi skarżąca.
Odwołująca się zarzuca Wojewodzie [...]emu błędne ustalenie, że inwestycja została poddana etapowaniu. Jak jednak wynika ze skorygowanego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę z 22 listopada 2016 r., realizacja inwestycji została podzielona na dwa etapy, tj.: etap I - budowa zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej wraz z przebudową instalacji SN i NN, z wyłączeniem zjazdów, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznego i teletechnicznego, w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr [...]; etap II - budowa parkingu na działce nr [...]. Projekt budowlany swym zakresem obejmuje wyłącznie realizację prac wchodzących w skład etapu I. W treści projektu budowlanego oraz na projekcie zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazano, że projekt parkingu zapewniającego kompensację miejsc postojowych na działce nr [...] w liczbie 75, stanowi drugi etap, który jest poza zakresem opracowania (str. 82, 83, 86 - 88, 91-94, 97, 99 i 101).
Jak słusznie zauważa organ wojewódzki w kwestionowanej decyzji, ograniczono się wyłącznie do jednozdaniowego opisania aktualnego stanu zagospodarowania działki [...], podania rzędnych oraz obrysu terenu, na którym będzie realizowany etap II (k. 86, 112-113 projektu). Pozostałe części projektu nie zawierają żadnych informacji dotyczących budowy parkingu na terenie działki nr [...].
Z uwagi na brak wymaganej liczby realnie zaprojektowanych miejsc postojowych, inwestycja w kształcie zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty [...] nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji należało stwierdzić, że udzielenie pozwolenia na budowę ww. etapu I inwestycji naruszało art. 33 ust. 1 zd. drugie Prawa budowlanego.
Jeżeli nawet uznać, jak podnosi skarżąca w odwołaniu, że projekt budowlany nie przewiduje etapowania przedmiotowej inwestycji, lecz wskazuje "przypuszczalną chronologię wykonywania prac, ale nie determinując jej jednocześnie" ("ma jedynie charakter techniczny"), to inwestor nie był zwolniony z obowiązku załączenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego swym zakresem całą inwestycję, w tym miejsca postojowe na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
Stosownie zaś do § 8 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.
W świetle powyższych przepisów nie można uznać za wystarczające wykonanie na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rys. U1 i U2) jedynie obrysu terenu o wymiarach 15 m x 40 m pod parking, bez zaznaczenia na nim rozlokowania miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i szlaków komunikacyjnych, zjazdu na działkę nr [...]. Wobec powyższego, Starosta [...] w zaskarżonej decyzji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, jakim jest parking, który nie został ujęty w projekcie budowlanym.
Parking zajmujący zaledwie 600 m2 nie pomieści na swej powierzchni 75 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo- jezdnego.
Wobec powyższych ustaleń faktycznych i prawnych, stwierdzić należało, że kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Ponadto stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W ocenie GINB te przesłanki zostały spełnione. Naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 jest w omawianej sprawie bezsprzeczne, a skutki społeczno - gospodarcze stwierdzonych naruszeń są poważne.
Należy bowiem zwrócić uwagę na istotne naruszenie określonych w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej spornego budynku. Przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy o 5,9 % (dopuszczalny 38 %, projektowany 43,9 %) oznacza powstanie budynku o powierzchni zabudowy większej o ponad 15% (ponad 740 m2) niż przewidywała to decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast zwiększenie szerokości elewacji frontowej o 9,7 m oznacza, że Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku o szerokości elewacji większej o ponad 10 % niż przewidywała to decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu, który jak wynika z dokumentacji projektowej ma zostać zrealizowany, jako II etap inwestycji.
Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie parkingu na dz. [...] pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy zdaniem GINB stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skutki braku zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym działki nr [...] są również szczególnie poważne, gdyż zapisy decyzji o warunkach zabudowy są wiążące, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.
Ponadto, przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez brak oznaczenia lokalizacji wymaganej decyzją o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych. Jednocześnie decyzją z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę obiektu, stanowiącego I etap zamierzenia budowlanego, który z uwagi na niezapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych wskazanych w ww. decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r. nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.
Dlatego, zdaniem GINB, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto, zakres projektowanego przedsięwzięcia jest większy niż przewidywała to decyzja Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...], ustalająca na wniosek J. K. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływania na środowisko, zmieniona decyzją Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...], przeniesioną na rzecz W. Sp. z o.o. decyzją Burmistrza Miasta [...]z [...] października 2016 r., nr [...].
Ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje swym zakresem projektowanego parkingu na działce nr [...], podczas gdy powierzchnia parkingu powinna być uwzględniona w powierzchni przekształconej przez hotel. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.
Wobec powyższego należało uznać, że z uwagi na niezgodność zakresu przedsięwzięcia przewidzianego we wniosku o pozwolenie na budowę z zakresem przedsięwzięcia, dla którego uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] i narusza w powyższym zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Biorąc jednak pod uwagę wielkość planowanego parkingu, w ocenie GINB powyższe naruszenie nie miało charakteru rażącego.
Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Z projektu budowlanego (tom I, pkt 2.1.9.3, str.
87) wynika, że obiekt zaliczono do III kategorii geotechnicznej przy złożonych warunkach gruntowych. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo, obok opinii geotechnicznej, dokumentację badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską.
Pismem z 28 stycznia 2020 r., GUNB wezwał Inwestora do przesłania dokumentacji badań podłoża gruntowego, projektu geotechnicznego oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor przy piśmie z 25 lutego 2020 r. przesłał dokumenty potwierdzające wykonanie badań gruntu oraz dokumentację geologiczno - inżynierską sporządzoną na potrzeby przedmiotowej inwestycji, nie przedłożył jednak projektu geotechnicznego.
Wobec powyższego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r" Nr [...], narusza art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zdaniem GINB zaistniałego naruszenia nie należy jednak kwalifikować, jako rażącego naruszenia prawa, bo inwestor posiada pozostałe wymagane w celu określenia uwarunkowań geotechnicznych dokumenty.
Zdaniem GINB, analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie ww. decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa ani nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 18 sierpnia 2020 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, "w części tj. w zakresie pkt 1 - w części dotyczącej stwierdzenia na wniosek Pani E. M.i Pana M(1). W. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...]".
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:
"1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. (...) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...], (...) podczas gdy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała;
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 (...) k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) (dalej u.p.b.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...].12.2016 nr [...] w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy:
a. inwestycja nie obejmuje działki nr [...], a ponadto i niezależnie od tego Inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy dla tej działki, natomiast sam projekt posiada wymaganą liczbę miejsc parkingowych i był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
b. okoliczności uznane przez organ za naruszenie prawa i tym samym podstawę wydanej decyzji nie mają charakteru rażącego, w szczególności nie prowadzą do niezachowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, ich skala jest nieznaczna oraz nie wywołują jakichkolwiek nieakceptowalnych skutków społecznych lub gospodarczych.
3. art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie i brak merytorycznego odniesienia się do przytoczonej przez Skarżącego argumentacji, a w szczególności pominięcie rzeczowych argumentów podniesionych w odwołaniu w zakresie możliwości prawnych etapowania inwestycji i tym samym nie zawarcie w zaskarżonej decyzji żądnych argumentów odnoszących się do zarzutów i argumentów Skarżącej w tym zakresie;
4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest materiału przedstawionego wraz ze złożonym odwołaniem, a wręcz poprzez błędne odczytanie materiału dowodowego, przez co podane w uzasadnieniu informację i dane są nieprawdziwe".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "w całości" oraz "orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" i zasadzenie kosztów postępowania. Wniósł także "o dopuszczenie dowodu z przedwstępnej umowy sprzedaży między I., a E. sp. z o.o. Rep. [...]".
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej podsumował stan postepowania administracyjnego i zarzucił zaskarżonej decyzji "nierzetelną i powierzchowną ocenę decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], (...) w szczególności w zakresie oceny dokumentów obowiązujących w chwili jej podjęcia, a także brak merytorycznego ustosunkowania się do argumentów i zarzutów skarżącej".
Inwestor przedłożył decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...], ustalającą na rzecz J. K., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], AM-2, obręb [...], [...], a także dwie decyzje zmieniające ww. decyzję Burmistrza Miasta [...]- z [...] lipca 2015 r., nr [...] i z [...] maja 2016 r., nr [...]. W dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor legitymował się pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami rozstrzygającym co do charakterystycznych wskaźników urbanistycznych limitujących projektowaną zabudowę.
W szczególności w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę istotnymi dla oceny projektu były następujące decyzje - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., dla działki nr [...] AM 2 obręb [...]; z [...] lipca r., o zmianie decyzji nr [...] w zakresie zmiany współczynnika wielkości powierzchni zabudowy; z [...] maja 2016 r., o zmianie decyzji nr [...] w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej; z [...] czerwca 2012 r., o warunkach zabudowy dla działki nr [...].
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, ze ww. decyzja z [...] czerwca 2012 r. została wydana dla zupełnie innej i niezależnej inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (budynku hotelowego z zapleczem gastronomiczno-usługowym).. Inwestor legitymował się i legitymuje w dniu dzisiejszym dwoma równoważnymi decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi na obie działki. W obu decyzjach jest mowa o konieczności spełnienia bardzo wielu enumeratywnie wymienionych warunków w tym w szczególności warunków infrastrukturalnych obejmujących również budowę miejsc parkingowych. To do inwestora należy decyzja, która z nich będzie zrealizowana poprzez wybudowanie konkretnego obiektu kubaturowego wraz z koniecznością zbilansowania miejsc parkingowych.
Przy takiej interpretacji treści decyzji o warunkach zabudowy przez GUNB, dla działki nr [...] należy przywołać definicję legalną infrastruktury technicznej: są to podziemne, naziemne oraz nadziemne urządzenia budowlane i przewody, których obecność jest konieczna do prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego. W jej skład wchodzą również elementy infrastruktury transportowej, czyli wjazdy oraz przejazdy, a także chodniki, ścieżki oraz parkingi. Ponadto do infrastruktury zewnętrznej można zaliczyć m.in. ogrodzenie, oświetlenie, tarasy, bramy, mury oporowe, schody czy instalację odgromową. Żaden z tych elementów nie został literalnie przywołany w treści żadnej z cytowanych powyżej decyzji o warunkach zabudowy. Są to elementy podstawowe, których realizacja może następować na podstawie różnych przepisów Prawa budowlanego, a ich ostateczna weryfikacja nastąpi dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wobec powyższego należy uznać, że inwestor przedstawił warunki zabudowy dla wszystkich przewidzianych do realizacji obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę techniczną - na całość użytkową pod nazwą zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca r., nr [...], zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto, decyzją z [...] lutego2020 r., znak: [...], SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia2019 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2016 r. (nr [...], znak:[...]), zmieniającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.
Należy zwrócić uwagę na daty stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji "podstawowej" (rok 2018 i 2020) w kontekście daty wydania pozwolenia na budowę (r. 2016). W dniu wydawania pozwolenia na budowę wszystkie decyzje były ostateczne i prawomocne, co upoważnia do postawienia tezy, że Starosta [...] musiałby odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia przez inwestora wszystkich parametrów charakteryzujących inwestycję, mających swoje podłoże w wyżej wymienionych decyzjach o warunkach zabudowy wraz z decyzjami je zmieniającymi.
Przyjęcie tezy, że decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r. i z [...] maja 2016 nie było w obrocie prawnym od samego początku jest całkowicie nieuzasadnione. Przyjęcie takiej tezy oznaczałoby zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji odmownej na wszelki wypadek - co jest prawnie niedopuszczalne.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wobec powyższego analizę projektu budowlanego pod względem zgodności z warunkami zabudowy należało przeprowadzić w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., wraz z decyzjami ją zmieniającymi.
W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wymienionych w ww. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wskazano m.in., że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji nadziałce nr [...] wynosić powinien do 38 % powierzchni przekształconej terenu działki (pkt 2), zaś szerokość elewacji frontowej budynku ustalona została do 90 m (pkt 3).
Z treści projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, s. 97, Projekt budowlany, tom II, 3. Architektura 3.1. Część opisowa, 3.1.2. Charakterystyczne parametry, str. 119), jak i rysunku Projekt zagospodarowania terenu (rys. nr U2, str. 113), wynika, że powierzchnia działki inwestycyjnej nr [...] w miejscowości [...] wynosi 12588 m2, natomiast powierzchnia zabudowy budynku projektowanego wynosi 5527,19 m2. Tym samym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi 43,9%, co w dniu w dacie wydawanego pozwolenia na budowę pozostawało w absolutnej zgodności z treścią decyzji o warunkach zabudowy nr [...] oraz decyzji ją zmieniającej nr [...].
Przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy należy uwzględniać normę PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zgodnie z ww. normą przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Ten zapis wydaje się oczywisty jednak zaraz pod nim możemy przeczytać kolejny punkt, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu do którego nie wlicza się do powierzchni zabudowy określonych powierzchni. Oznacza to, że przy różnicy wynoszącej 5,9 % można założyć poprawność wykonania bilansu na potrzeby tezy zakładającej, że ktoś kiedyś w przyszłości stwierdzi nieważność współczynnika wynoszącego 45%.
Analogicznie należy odnieść się do projektowanej szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, która wg GINB wynosi 99,7 m (Projekt budowlany, tom I, Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, 2.1.23 odniesienie do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, str. 98). Tym samym jest o 9,7 m większa od maksymalnej szerokości elewacji wyznaczonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy, ale pozostawała w absolutnej zgodności z treścią decyzji o warunkach zabudowy nr [...] oraz decyzji ją zmieniającej nr [...].
Pojęcie "szerokości elewacji frontowej" nie zostało jak dotychczas zdefiniowane w ustawie, ani innym powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Tym samym skłonić należy się do językowej wykładni tego pojęcia. W znaczeniu powszechnie mu przypisanym pojęcie "elewacja" to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem. Jednocześnie przez pojęcie elewacji rozumie się również zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku.
Szerokość elewacji frontowej, o której mowa m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określać zatem powinna linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Racjonalne wydaje się, by odległość ta mierzona była dla "ściany" (fasady) frontowej, nie wliczając bocznych, wystających elementów budynku. Dodać należy, że przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej zasadnicze znaczenie mają pomiary części budynku tworzących linię zabudowy. Przy tych obliczeniach nie powinny być uwzględniane skrajne, wycofane fragmenty budynku, których szerokość jest mniejsza niż głębokość wycofania mierzona od zasadniczego lica obiektu.
Takie zdefiniowane szerokości elewacji frontowej upoważnia do postawienia kategorycznej tezy o możliwości podania przez projektanta zupełnie innej wartości niż 99,7 pod warunkiem legitymowania się przez niego wiedzą, że ktoś, kiedyś w przyszłości stwierdzi nieważność współczynnika pozwalającego na zaprojektowanie elewacji o szerokości 99,7 m.
W dniu wydawania pozwolenia na budowę inwestycja była zgodna w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz projektowanej szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku z ww. pkt 2 i 3 decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy wraz z decyzjami ją zmieniającymi.
W punkcie 3.7 ustaleń decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], o warunkach zabudowy, dotyczącym obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że w obrębie działki objętej wnioskiem (tj. [...] i [...] obie [...] w miejscowości [...]) należy zapewnić: a) co najmniej: 1 stanowisko postojowe na 50 m2 powierzchni usługowej; b) co najmniej 1 stanowisko postojowe na jeden pokój do wynajęcia o funkcji hotelarskiej; c) co najmniej 1 stanowisko postojowe na jedno mieszkanie o funkcji mieszkaniowej; dopuszcza się kompensowanie wymaganej liczby miejsc postojowych na terenach położonych w pobliżu należących do inwestora oraz w parkingach podziemnych.
Z treści projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom I, 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.23. Bilans terenu, str. 98-99, Projekt budowlany, tom IIA, 3. Architektura 3.1.Część opisowa, 3.1.2. Charakterystyczne parametry, str. 119), wynika, że w ramach planowanej inwestycji zaprojektowano 5805,37 m2 powierzchni usługowej, a także 251 apartamentów. Wobec tego wymagana ilość miejsc postojowych dla spornej inwestycji wynosi 368 miejsc postojowych (117+251).
Łączna ilość zaprojektowanych miejsc postojowych dla spornej inwestycji wynosi 293 miejsca postojowe w garażu wbudowanym w obiekcie oraz 75 na działce sąsiedniej (łącznie 368). W przedłożonej dokumentacji projektowej Inwestor zaznaczył, że w ramach planowanej inwestycji zapewniono wymaganą liczbę miejsc postojowych, gdyż ich kompensacja w liczbie 75 miejsc postojowych nastąpi na należącej do niego działce nr [...]. Jednocześnie wskazał, że projekt parkingu na działce nr [...] stanowi drugi etap inwestycji, który znajduje się poza zakresem opracowania ww. projektu budowlanego (Projekt budowlany, tom 2. Projekt zagospodarowania terenu, 2.1. Część opisowa, 2.1.22. Bilans terenu, str. 99).
Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.
Zapewnienie miejsc parkingowych na działce sąsiedniej nie musi być związane z realizacją parkingu tak więc pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...] i projektowanego na jej terenie obiektu budowlanego natomiast odnosiło się również do działki nr [...] również należącej do Inwestora, której status, jako działki na której można zrealizować wspomniany parking dodatkowo uprawdopodobniono uzyskaniem decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy.
Należy zwrócić uwagę na wykładnię § 18 ust. 1 warunków technicznych, która pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Inwestor zapewnił odpowiednią ilości miejsc postojowych, co jest badane na etapie uzyskiwania przez niego pozwolenia na budowę i jest zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądowym.
W tym kontekście całkowicie niezrozumiałym jest badanie przez GINB technicznych możliwości zrealizowania bądź nie, parkingu na działce nr [...]. Przedstawiona analiza techniczna jest zdumiewająca wobec konstatacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku projektu parkingu. Ostatecznie nie istnieją żadne przesłanki techniczne uniemożliwiające zaprojektowanie i zrealizowanie na działce nr [...] dwukondygnacyjnego, otwartego parkingu, który spełni wszystkie opisane bardzo skrupulatnie wymogi techniczne stawiane miejscom parkingowym i parkingom.
Reasumując nie można zgodzić się z tezą GINB, że wobec powyższych ustaleń faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Teza, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest niezrozumiała wobec stwierdzonego ponad wszelką wątpliwość (na podstawie dokumentów), że Starosta [...] nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż wniosek inwestora pozostawał w zgodzie z warunkami wyznaczonym przez obowiązujące i pozostające w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i ją zmieniające.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Organ całkowicie zaniechał rozważenia, czy okoliczności uznane przez niego za naruszenie prawa spełniają ww. przesłankę. Jest to tym bardziej istotne, że w orzecznictwie - w odniesieniu przykładowo do powoływanej przez organ (rzekomej) niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy - jednoznacznie przyjmuje się, że nie każda taka niezgodność jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w tym zakresie "Miarą adekwatnych ocen w tym względzie winno być np. ustalenie skali (ilości) stwierdzonych naruszeń, jak też ich wpływu na zachowanie przepisów techniczno-budowlanych, w tym określających minimalne odległości budynku od granicy działki sąsiedniej" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2018 r., II OSK 2695/17). Nic takiego nie wystąpiło natomiast w niniejszej sprawie. Wszelkie przepisy techniczno-budowlane są zachowane, a zarzucane przez organ (rzekome) nieprawidłowości mają charakter pomijalny i nieznaczny.
Ponadto stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie tak nie jest..
Organ w istocie nie wskazał żadnych skutków, które miałyby decydować o niemożności zaakceptowania pozostawania w obrocie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], ograniczając się do powtórzenia, że utrzymanie tej decyzji w mocy doprowadziłoby do wybudowania inwestycji, której dwa parametry (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej) w nieznacznym zakresie odbiegają od treści pierwotnego brzmienia decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Nie są to skutki decyzji Starosty [...], lecz stwierdzone przez organ naruszenia prawa (stwierdzone naruszenie nie może być jednocześnie skutkiem decyzji). W rzeczywistości natomiast pozostawienie w mocy ww. decyzji Starosty [...] nie powodowałoby żadnych nieakceptowalnych skutków, w szczególności nie stwarzało jakiegokolwiek zagrożenia naruszenia prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących (co stwierdził zresztą sam organ w zaskarżonej decyzji) albo też zaburzenia ładu
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja były prawidłowe, a skarga była niezasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że GINB prawidłowo zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rzeczywiście, jak to stwierdził organ odwoławczy, w postepowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wzruszenia decyzji z powodu jej nieważności nie bada się sprawy od początku, jak w postepowaniu zwykłym. Działanie organu nakierowane jest bowiem wyłącznie na skontrolowanie kwestionowanej decyzji ostatecznej pod katem potencjalnych przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Organ prowadzący postepowanie nadzwyczajne nie jest organem III instancji, ale organem orzekającym w sprawie o wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Dlatego też nie ustala ponownie tych okoliczności, które warunkują wydanie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego, a jedynie enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 przesłanki nieważnościowe. Innymi słowy, organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty.
Dlatego też GINB prawidłowo wyjaśnił zarówno skutki, wynikające z art. 16 k.p.a., jak i zakres kognicyjny organów administracji publicznej w postępowaniu, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji mającej walor ostateczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdza, że słusznie stwierdził GINB, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., zezwalająca budowę, nie tylko zatwierdzała nieistniejący projekt budowlany parkingu na działce nr ewid. [...], mającego kompensować niedostatek wymaganej ilości miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], ale również – pomimo braku stosownego projektu budowlanego – zezwalała na taką budowę.
W tym zakresie twierdzenia skarżącej podnoszone zarówno w pismach procesowych, jak i w skardze do tut. Sądu, są bezpodstawne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Burmistrza Miasta [...] dopuszczała możliwość budowy miejsc parkingowych na innej nieruchomości, niż oznaczona nr ewid. [...] w celu skompensowania brakującej na tej działce ilości miejsc, ale nie dotyczyła ona działki o nr ewid. [...]. Tym samym, nie można skutecznie prawnie twierdzić, że inwestor w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] legitymował się udzielonymi warunkami zabudowy ww. miejsc parkingowych na sąsiedniej nieruchomości.
Dla nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] zostały udzielone decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. Nr [...] warunki zabudowy, ale dla odrębnej inwestycji, przewidzianej do budowy na tejże działce, a nie dla kompensaty niedostatku miejsc parkingowych dla inwestycji na działce nr ewid. [...]. Przewidywały one dopuszczalność budowy "budynku hotelowego z zapleczem gospodarczym – usługowym na działce nr [...]". Zgodnie z pkt. II.4.10 ww. decyzji, inwestor zobowiązany był zapewnić co najmniej 1 miejsce parkingowe na każde 40 m kw. powierzchni usługowej oraz minimum jedno miejsce na jeden pokój dla funkcji hotelowej. Zgodnie z II.1.7.b ww. decyzji, inwestycja ta miała uwzględniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunki techniczne sytuowania miejsc postojowych wynikały zaś z § 19 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.
Obowiązujące zaś dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...] warunki zabudowy ustalone w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych dla tej inwestycji zobowiązywały inwestora do zapewnienia co najmniej 1 stanowiska postojowego na 50 m2 powierzchni usługowej, co najmniej 1 stanowiska postojowego na jeden pokój do wynajęcia o funkcji hotelarskiej i co najmniej 1 stanowiska postojowego na jedno mieszkanie o funkcji mieszkaniowej – z dopuszczalną kompensacją wymaganej liczby miejsc postojowych na terenach położonych w pobliżu, należących do inwestora oraz w parkingach podziemnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, za poprawne należy uznać rozważania organu, poczynione w kontrolowanej decyzji, że skoro z zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] projektu budowlanego wynikało, że zaprojektowano 5.805,37 m kw. powierzchni usługowej i 251 apartamentów, to wymagana ilość miejsc postojowych dla inwestycji na działce nr ewid. [...] wynosiła zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy, łącznie 368 miejsc postojowych.
Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że w projektowanym garażu podziemnym na działce nr ewid. [...], na trzech poziomach, inwestor zaplanował 293 miejsca postojowe. Inwestor oświadczył, że pozostałe 75 miejsc postojowych zostanie wybudowanych na należącej do niego działce nr ewid. [...], twierdząc, że projekt parkingu na działce nr [...] stanowi drugi etap inwestycji, który znajduje się poza zakresem przedkładanego do zatwierdzenia projektu budowlanego.
Tym samym, zgodnie z wolą inwestora, ubiegającego się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno budowlanej miał wydać decyzję co do projektu, niespełniającego wymagań art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym – na co słusznie wskazał GINB - pozwolenie na budowę dotyczyć musi całego zamierzenia budowlanego.
Słusznie podnosi skarżąca, że dopuszczalne prawnie jest etapowanie budowy. Etapowanie natomiast polega na tym, że inwestor może zrealizować całe zamierzenie budowlane, na którego budowę otrzymuje pozwolenie i którego projekt jest zatwierdzany, w pewnych odstępach czasu, a więc nie jest zobowiązany do wybudowania przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego w tym samym czasie. Tym niemniej, etapowanie nie oznacza dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jedynie w części, określanej, jako "etap". Decyzja powinna (zgodnie z ww. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego) dotyczyć całości zamierzenia. Jeżeli z przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów projektowych nie wynika, że pozwolenie ma dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego, to organ nie może zgodnie z prawem zezwolić na budowę, zatwierdzając niekompletny projekt budowlany.
Zgodnie z ww. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydawania pozwolenia na budowę), w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Tym niemniej, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor powinien przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Jak natomiast wynika z analizy projektu budowlanego – na co słusznie zwróciły uwagę organa obu instancji – nie obejmuje on swym zakresem całej inwestycji, z uwzględnieniem miejsc postojowych na działce nr ewid. [...]. Co więcej, do dokumentacji projektowej nie zostały dołączone warunki zabudowy tej działki, z których wynikałoby, że Burmistrz Miasta [...] ustalił dopuszczalność budowy na niej miejsc postojowych służących wyłącznie do skompensowania braku takich miejsc na działce inwestycyjnej nr ewid. [...]. Jak już była o tym mowa, decyzja o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2012 r. Nr [...] działki nr ewid. [...] dotyczyła odrębnej inwestycji, na tejże działce, z uwzględnieniem przypisanych dla niej miejsc postojowych.
Słusznie też wyjaśni GINB, że zakres projektowanego przedsięwzięcia jest większy niż ustalony w decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływania na środowisko, zmieniona decyzją Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...], przeniesioną na rzecz W. Sp. z o.o. decyzją Burmistrza Miasta [...]z [...] października 2016 r., nr [...].
Innymi słowy, w dacie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na działce nr ewid. [...] organ nie mógł zgodnie z prawem ani zatwierdzić projektu budowlanego w zakresie "budowę parkingu - etap II, na działce nr [...], AM-2", ani udzielić na nią pozwolenia, gdyż naruszało to art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Powyższe naruszenie prawa zasadnie uznały organa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Naruszenie było bowiem nie tylko oczywiste i niepozostawiające wątpliwości, ale także wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma istotne znaczenie planistyczne, a jej warunki szczegółowe wyznaczają granice udzielenia pozwolenia na budowę. Organ, wydając taką decyzję, kształtuje treść uprawnienia budowlanego w sposób zgodny z ustalonym sposobem zagospodarowania danego obszaru.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 obowiązującej w dacie udzielania pozwolenia na budowę ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. tekstu jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778) w decyzji o warunkach zabudowy dochodziło do potwierdzenia prawa właściciela gruntu do jego zagospodarowania, o ile nie naruszało to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydanie takiej decyzji poprzedzało szczegółowe badanie organu okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Istotą wydawanej decyzji była zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 ustawy). W wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy Prawo budowlane, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (art. 59 ust. 2a ustawy).
Skoro więc odnośnie działki nr ewid. [...] ustalenia planistyczne, o których mowa powyżej, dokonane zostały szczegółowo w decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., to skutki gospodarcze wynikające z decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę m. in. parkingu na działce nr [...], [...], jako całkowicie sprzeczne z ww. ustaleniami planistycznymi były nie do zaakceptowania.
Dlatego również słusznie stwierdził GINB, że rażąco narusza art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zezwolenie na budowę obiektu, stanowiącego I etap zamierzenia budowlanego, gdyż ten - z uwagi na niezapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych wskazanych w decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r. - nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem.
Odnośnie zaś twierdzeń pełnomocnika skarżących, że "w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor legitymował się pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami rozstrzygającym co do charakterystycznych wskaźników urbanistycznych limitujących projektowaną zabudowę", gdyż posiadał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], zmienioną [...] lipca r., decyzja nr [...], znak: [...] w zakresie zmiany współczynnika wielkości powierzchni zabudowy i decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej, stwierdzić należy, co następuje.
Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...]. Decyzją z [...] lutego2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia2019 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] maja 2016 r., nr [...].
O ile rację ma pełnomocnik skarżącej, twierdząc, że Starosta [...] udzielając pozwolenia na budowę nie miał [...] grudnia 2016 r. wiedzy o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji zmieniających warunki zabudowy, o tyle umyka uwadze skarżącej, że wiedzę taką posiadał organ prowadzący postepowanie nadzwyczajne. Wywołanie przez ww. decyzje SKO skutki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] zmieniających warunki zabudowy działały wstecz. Działanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji ex tunc powoduje, że od daty takiego stwierdzenia nie można skutecznie powoływać się skutki prawne, jakie wywołała decyzja nieważna.
O ile więc organ administracji architektoniczno budowlanej udzielając pozwolenia na budowę dysponował zmienioną (wówczas skutecznie prawnie) decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w zakresie zmiany współczynnika wielkości powierzchni zabudowy i zmiany szerokości elewacji frontowej, o tyle Wojewoda [...] [...] września 2019 r., a GINB [...] czerwca 2020 r. były już związane prawnymi skutkami stwierdzenia nieważności ww. decyzji o zmianie warunków zabudowy.
Przyjęcie koncepcji przedstawianej przez pełnomocnika skarżącej, że organa w postepowaniu nadzwyczajnym powinny orzekać na podstawie fikcji prawnej i faktycznej, a polegającej na przyjęciu stanu wiedzy Starosty [...] z daty pozwolenia na budowę prowadziłoby do niedopuszczalnego prawnie zanegowania skutków ex lege stwierdzenia nieważności aktów zmieniających pierwotne warunki zabudowy.
Decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1, pomimo tych wad, jest aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym, ale tylko do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności.
Jak podkreśla się w doktrynie, "okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc, nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. Moc obowiązująca w czasie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu wielu następstw jej obowiązywania" (por. komentarz do art. 158 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020).
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn.. akt I OPS 2/12 (ONSA WSA 2013/1, poz.
1) jednoznacznie wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Oznacza to, że skoro decyzje zmieniające decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] zostały uznane za nieważne, zaś były one podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to fakt ostatecznego stwierdzenia ich nieważności może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tego też powodu GINB prawidłowo stwierdził, że analiza rażącego naruszenia prawa przez decyzje o pozwoleniu na budowę wymaga uwzględnienia wyłącznie będącej nadal w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Zgodnie z tą decyzją, ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na działce nr ewid. [...] do 38% powierzchni przekształconej terenu działki, zaś szerokość elewacji frontowej budynku ustalona została do 90 m.
Skoro z projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 12.588 m kw., a powierzchnia zabudowy budynku projektowanego 5.527,19 m kw., to wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi 43,9%, a więc jest niezgodny z decyzja o warunkach zabudowy.
Z projektu tego wynika szerokość elewacji frontowej planowanego budynku - 99,7 m. i jest tym samym o 9,7 m większa od maksymalnej szerokości elewacji ustalonej w warunkach zabudowy.
Słusznie więc organ uznał, że inwestycja jest niezgodna z pkt 2 i 3 decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy - w zakresie powierzchni zabudowy i projektowanej szerokości elewacji frontowej budynku.
Tym samym, naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś rażący charakter takiego naruszenia wynikał z powołanych przez tut. Sąd w poprzedzającej części uzasadnienia niedających się zaakceptować skutków gospodarczych niezgodności pozwolenia na budowę z aktem planistycznym w postaci decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany zarzutami skargi, dokonał też kontroli stanowiska GINB, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ ten uznając określone naruszenia prawa przez Starostę [...] i jednocześnie stwierdził, że nie stanowiły one rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie tut. Sądu takie stanowisko organu było prawidłowe, a jego uzasadnienie nie nasuwa w tym zakresie zastrzeżeń.
Dokonując analizy kontrolowanej w postępowaniu sądowym treści decyzji GINB, a w szczególności uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – organ ten dopuścił się naruszenia przepisów, wskazanych w pkt. 1 i 2 zarzutów skargi. Co więcej, sposób sporządzenia uzasadnienia w pełni odpowiada wymogom art. 11 i 107 § 3 k.p.a. zarówno pod względem wskazania przesłanek decyzji, jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Ponadto, drobiazgowość ustaleń czynionych przez organ II instancji tak w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie wyłożenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że GINB nie naruszył art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odnosi się bowiem w uzasadnieniu do zarzutów i do argumentacji pełnomocnika skarżącej, w tym co do możliwości prawnych etapowania inwestycji (s. 12 i n. uzasadnienia). Analiza akt sprawy w kontekście sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeczy też zarzutom pełnomocnika skarżącej o prowadzenie "postępowania dowodowego w sposób wybiórczy oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest materiału przedstawionego wraz ze złożonym odwołaniem, a wręcz poprzez błędne odczytanie materiału dowodowego, przez co podane w uzasadnieniu informację i dane są nieprawdziwe".
Jak już zostało to wyjaśnione w poprzedzającej części uzasadnienia, organ prowadzący postepowanie nadzwyczajne nie przeprowadza dowodów, jak organ I i II instancji w postępowaniu zwyczajnym. Stąd też wynikać może zarzut owej "wybiórczości" postepowania dowodowego, ograniczonego jednak przez organ prawidłowo do okoliczności istotnych, a wynikających z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. GINB trudno też w tej sprawie stawiać zarzut dowolności oceny zebranych dowodów, nie tylko dlatego, że ich nie zbierał. Również dlatego, że swobodne ocenianie dowodów już w sprawie istniejących jest prawem organu, a z uzasadnienia nie wynika, aby te granice zostały przekroczone.
Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., ale należy domyślać się, że miał na myśli § 1 tego artykułu. Tym niemniej, dokonana przez tut. Sąd ocena prawna (wskazująca na prawidłowość zarówno treści rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia) nie pozwala na stwierdzenie, jakoby organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a wręcz przeciwnie. To, że skarżąca (i jej pełnomocnik) nie zgadzają się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie przesądza o naruszeniu przez GINB art. 8 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.