Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r. Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał P. G. pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej zakład stolarsko – tapicerski wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym budynkiem, na działce położonej w [...], nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., a inwestor uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. Nr [...]. Organ uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Zdaniem Wojewody [...] inwestor P. G. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ustalała termin ważności na dzień [...] lipca 1999 r., natomiast inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu [...] września 1999 r. Ponadto jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ wskazał fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania P. G. oraz B. i J. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. udzielająca P. G. pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przedmiotowa inwestycja należała bowiem do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i wobec tego konieczne było uzyskanie uzgodnienia projektu budowlanego, przewidzianego w art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności organ II instancji wskazał ponadto rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, podnosząc, iż organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. G., wskazując, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie prawomocnych decyzji: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno organ II, jak i I instancji naruszyły art. 156 kpa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2004 r. jako jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazał rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, który uzależniał wydanie pozwolenia na budowę od uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja należała, stosownie do § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r., Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a tym samym wymagała uprzedniego uzyskania uzgodnienia przewidzianego w art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Tymczasem wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Tak więc nawet gdyby przyjąć, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagane było uzgodnienie z zakresu ochrony środowiska, to fakt ten i tak nie mógłby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a możnaby jedynie rozważać możliwość wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wskazaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nakładającego na organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę nie wykonał tego obowiązku w sposób zgodny z art. 7 i 77 kpa, co spowodowało rażące naruszenie tego przepisu.
Przede wszystkim wskazać należy, iż ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązującej w dniu wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ ten jest bezwzględnie związany ustalonymi w niej warunkami i dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obrocie prawnym nie może rozstrzygnąć wbrew jej treści (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. IV SA 2044/96 LEX Nr 46693). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, iż owo sprawdzanie do czasu wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego może dotyczyć jedynie tego, czy po dacie jej wydania nie zaszły zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r. IV SA 2246/97 LEX Nr 46694).
Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazuje, by po dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiły jakiekolwiek zmiany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ podnosi jedynie, iż Starosta [...] nie zweryfikował zapisów zawartych w akcie notarialnym z dnia [...]maja 1999 r. rep. [...] Nr [...] - dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Wobec związania organu administracji architektoniczno – budowlanej wymaganiami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można więc uznać, iż organ wydając pozwolenie na budowę naruszył (a tym bardziej rażąco naruszył) art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Wprawdzie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2003 r., ale nastąpiło to już po dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Ponadto wskazać należy na pewną niekonsekwencję organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swym rozstrzygnięciu uznał, że
B. i J. K. nie mogą być uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Pomimo poczynienia takiego ustalenia odwołanie w/w osób zostało jednak przez ten organ merytorycznie rozpoznane. Tymczasem w sytuacji, gdy odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną organ II instancji winien, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyć postępowanie odwoławcze.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje m. in. rażące naruszenie art. 35 Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy, na co zwrócił uwagę również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiła termin ważności na dzień [...] lipca 1999 r., a więc na dzień poprzedzający jej wydanie. Już samo zestawienie tych dat pozwala na stwierdzenie, iż w decyzji tej nastąpiła oczywista omyłka pisarska.
Nie można więc uznać, że inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu [...] września 1999 r. uczynił to już po okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jako kolejną przyczynę stwierdzenia nieważności Wojewoda [...]wskazuje fakt, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2003 r. stwierdzającą jej nieważność, co zdaniem organu I instancji pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Wymaga wyjaśnienia, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania badanej w trybie nadzoru decyzji.
Nie jest możliwe wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości takiej decyzji z tego powodu, że opierała się na innej ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku możliwe byłoby wznowienie postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wprawdzie przepis ten nie mówi o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, jednakże należy go odnosić również do takiej sytuacji (por. wyrok SN z 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 OSNP 1997/3/32). Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przed wzruszeniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ujawnione naruszenie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.