Uzasadnienie
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.: § 1. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) (2) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe oznacza, że rodzaj postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego jest ściśle określony i jest to katalog zamknięty.
W przypadku rozpoznania zażalenia na bezczynność organu uprawniony do tego organ nie wydaje żadnych ze wskazanych postanowień ani innych aktów, o których mowa w pozostałych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Zażalenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przeważa pogląd, że rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej.
Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego bądź negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 k.p.a. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/05, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1877/07 oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99).
W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że zaskarżone do Sądu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało na podstawie art. 37 k.p.a., na podstawie którego organ odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy, uznając zarzut bezczynności tego organu za niezasadny.
W tych okolicznościach sprawy, skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało odrzucić, zgodnie bowiem z powołanym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.