Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia E. M. (dalej: "skarżąca"), od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania budynków na terenie działki nr ew. [...] i [...] przy ul. O. w K., gmina M..
Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) - PINB wstrzymał E. M. prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowanej części budynku gospodarczo - mieszkalnego - poddasza, na III kondygnacji, na działce nr ew. [...] przy ul. O. w K. i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od otrzymania postanowienia:
- 1) zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności nadbudowanej części ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) 4 egz. projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, wskazując na wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdziła, że legalność powstałej budowli została potwierdzona decyzją Wójta Gminy M. z [...] lipca 2003 r., nr [...], zezwalającą na użytkowanie części mieszkalnej nadbudowanej nad istniejącym budynkiem gospodarczym i budynku gospodarczego. Wskazała, że nabyła przedmiotową nieruchomość wraz z istniejącymi zabudowaniami w czerwcu 2011 r. Podniosła, że poprzedni właściciel J. R. wskazał (oświadczenie w załączeniu), że w latach 80-tych dom już był wybudowany w liczbie 3 kondygnacji, tj.: parter, pierwsze piętro i poddasze zaś jego forma pozostała niezmieniona do dnia dzisiejszego. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku organu po 2003 r. nie została dobudowana żadna kondygnacja przedmiotowego budynku a zatem Wójt Gminy M. zezwalając na użytkowanie budynku na mocy decyzji nr [...] zezwolił na użytkowanie budynku w obecnie istniejącym kształcie. Do wniosku dołączyła również projekt budowlany robót adaptacyjnych poddasza na cele mieszkalne.
[...] WINB postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].
Na powyższe postanowienie, w terminie ustawowym, E. M. wniosła zażalenie. Skarżąca ponownie stwierdziła, że budynek w obecnym kształcie i wymiarach został objęty pozwoleniem na użytkowanie zawartym w decyzji Wójta Gminy M. z [...] lipca 2003 r. Podniosła, że od nabycia nieruchomości w 2011 r. nie dokonywała nadbudowy. Ponadto ponowiła argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia.
GINB utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2020 r. uznając je za prawidłowe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że postanowienie PINB w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nie jest dotknięte wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (na którą wskazuje skarżąca), ani żadną inną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.
Dalej GINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zwykłego były roboty budowlane dotyczące budynków na terenie działki nr ew. [...] przy ul. O. w K. (która jest połączona z działką nr [...] przy ul. O.) i sposób ich użytkowania. Z akt sprawy wynika, że w trakcie kontroli dokonanej [...] września 2018 r. stwierdzono, że na działce ew. nr [...] usytuowany jest budynek murowany 3 kondygnacyjny w granicy z działką sąsiednią od strony północnej. Ustalono, że na III piętrze budynku prowadzone były roboty budowlane, polegające na remoncie pomieszczeń. E. M. przedłożyła kontrolującym pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z [...] sierpnia 1979 r. wydane przez Naczelnika Gminy M. oraz decyzję tego organu z [...] grudnia 1979 r. na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Podczas kolejnych oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2019 r. stwierdzono, że remont na poddaszu (które stanowiło część mieszkalną) został zakończony.
Następnie GINB wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Naczelnik Gminy M. decyzją z [...] sierpnia 1979 r., nr [...] udzielił P. i E. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce ew. nr [...] przy ul. O. w K.. Do decyzji załączono jako jej integralną część zatwierdzony projekt z [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. W pozwoleniu wskazano następujące parametry budynku: powierzchnia zabudowy 57,29 m2, powierzchnia użytkowa 72,72 m2, kubatura 229 m3.
Z kolei, decyzją z [...] grudnia 1979 r., nr [...], Naczelnik Gminy M. zatwierdził P. i E. R. plan zagospodarowania działki nr ew. [...] przy ul. O. w K. oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] udzielił pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na ww. działce nr [...] w K.. GINB wyjaśnił, że działka nr ew. [...] uległa podziałowi w dniu [...] grudnia 1988 r. na dwie działki tj. [...] i [...].
Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest projektu technicznego na ww. nadbudowę budynku gospodarczego. Z pisma Urzędu Gminy M. z [...] lutego 2019 r., znak: [...], wynika, że w latach 80-tych archiwum Gminy zostało zalane, w wyniku czego część dokumentów uległa całkowitemu zniszczeniu.
Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] zezwolił na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. O. w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Państwo P. i E. R. rozbudowali budynek gospodarczy o część mieszkalną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1979 r. oraz wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy przedłożyli niezbędne dokumenty, co skutkowało udzieleniem pozwolenia na użytkowanie.
GINB wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę, kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...], obejmowała również budowę III kondygnacji (poddasze), na której realizowane były roboty wewnętrzne wykończeniowe. W decyzji Wójta Gminy określono parametry obiektu objętego pozwoleniem na użytkowanie - powierzchnia użytkowa części mieszkalnej 69,86 m2, - kubatura budynku 497,36 m3 i 3 izby. Z uwagi na brak projektu technicznego do pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego i do pozwolenia na użytkowanie, który w sposób jednoznaczny określałby kwestię nadbudowy III kondygnacji, GINB stwierdził, że analizie poddać należy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Podniósł, że wynika z niej, iż pozwoleniem na użytkowanie objęty jest obiekt o kubaturze 497,36 m3 i o 1 kondygnacji mieszkalnej (tj. 69,86 m2 powierzchni użytkowej).
Z decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] sierpnia 1979 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (nad którym nadbudowano część mieszkalną) wynika, że jego kubatura stanowiła 229 m3, powierzchnia użytkowa 72,72 m2. Z decyzji z [...] grudnia 1979 r., znak: [...] i znak: [...] wynika natomiast, że Naczelnik Gminy M. zatwierdził plan zagospodarowania działki nr ew. [...] w K. oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego oraz udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku o powierzchni użytkowej 69,86 m2. Z rzutu parteru (projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza sporządzonego w listopadzie 2019 r. przez projektantów mgr inż. arch. S. C. upr. nr [...] mgr inż. M. S. upr. nr [...]) wynika zaś, że wymiary zewnętrzne obiektu po wybudowaniu wynosiły 10 m x 9,5 m, zaś wysokość części mieszkalnej 2,90 m (inwentaryzacja - przekrój pionowy).
Po przeanalizowaniu wskazanych parametrów GINB podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie obejmowało tylko 1 kondygnację mieszkalną, nie obejmowało poddasza budynku stanowiącego część mieszkalną (o powierzchni podłogi 66,47 m2 i wysokości 0,90 i 2,20 m).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia kierownika budowy F. G. z dnia [...] lutego 1982 r. zawartego w dzienniku budowy nr [...] prowadzonym "dla rozbudowy budynku gospodarczego nadbudowa pomieszczenia mieszkalnego" wynika, że inwestorzy Państwo P. i E. R. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1979 r., znak: [...] wybudowali dom mieszkalny jednorodzinny w K. przy ul. O.. Podczas gdy z ww. projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza z listopada 2019 r., jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny składa się z trzech kondygnacji (przyziemie, parter i poddasze).
GINB stwierdził, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane, które wykonała skarżąca w budynku mieszkalnym przy ulicy O., nie zostały zawarte w tym katalogu. W związku z tym wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorka nie posiadała. Do tego rodzaju robót budowlanych jak nadbudowa poddasza, zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych Przepis art. 48 ust. 3 ustawy stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.
W ocenie GINB, w rozpatrywanym przypadku PINB w [...] nie naruszył prawa inicjując - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] sierpnia 2019r., nr [...] - postępowanie legalizacyjne, tj. wstrzymując prowadzone roboty budowlane i nakładając na E. M. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów.
GINB stwierdził, że argumenty skarżącej dotyczące obarczenia postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. wadą zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, badane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że [...] WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.
Skargę na postanowienie GINB z [...] lipca 2020 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], podczas gdy postanowienie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów:
- a) postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. albowiem PINB w [...] wydał postanowienie nie prowadząc postępowania dowodowego i nie ustalając kluczowych okoliczności/faktów w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy,
- b) postępowania tj. art. 80 k.p.a. albowiem ustalenia PINB w [...] są rażąco sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], znak [...], podczas gdy postanowienie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 KPA albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co miało wpływ na wynik sprawy.
- 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 KPA poprzez utrzymacie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020r., nr [...], w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był uchylić postanowienie organu I instancji i stwierdzić nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], znak [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- 4. Naruszenie art. 8 KPA poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy państwowej.
- 5. Naruszenie art. 80 KPA tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez wywiedzenie z całokształtu zebranej dokumentacji iż "Roboty budowlane, które wykonała Skarżąca w budynku mieszkalnym przy ul. O., nie zostały zawarte w tym katalogu. W związku z tym wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał. Do tego rodzaju robót budowlanych jak nadbudowa poddasza, zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 Prawa budowlanego", podczas gdy przy właściwej ocenie dowodów nie wynika by Skarżąca nadbudowała poddasze, a wręcz przeciwnie. Skarżąca prowadziła prace adaptacyjne poddasza nieużytkowego na mieszkalne i nie istnieje żaden dowód, który potwierdza powyżej wskazane stanowisko GINB w W..
Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo.
W przedmiotowej sprawie GINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] sierpnia 2019 r., które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. GINB stanął na stanowisku, że roboty budowlane, które wykonała skarżąca w budynku mieszkalnym przy ulicy O. (w postaci nadbudowy poddasza), nie zostały zawarte w katalogu robót i obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 Prawa budowlanego. W ocenie GINB skoro doszło do nadbudowy poddasza, zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 Prawa budowlanego.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela uznając je za przedwczesne.
I tak z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] lipca 2003 r. zezwalała na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej nadbudowanej na istniejącym budynku gospodarczym i budynku gospodarczego. Przedmiotowa decyzja nie zawiera informacji o ilości kondygnacji budynku. Decyzja nie zawiera również wymiarów zewnętrznych budynku. Jedynymi podanymi wymiarami są: powierzchnia użytkowa części mieszkalnej: 69,86 m2, kubatura części użytkowej: 497,36 m 3 oraz ilość izb: 3. Decyzja zawiera również informacje dotyczące budynku gospodarczego.
Z powyższego (jak i dokonanych przez PINB w [...] oględzin) zostało przez GINB wywiedzione, że nielegalna nadbudowa III kondygnacji została dokonana przez skarżąca po wydaniu niniejszej decyzji.
Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, że organy w tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń. Przede wszystkim nie wypowiedziały kiedy dokładnie nadbudowa nastąpiła, co wchodziło w jej zakres, tj. - jakie paramenty i kształt miał budynek przed nadbudowaniem III kondygnacji oraz jakie paramenty i kształt ma budynek po nadbudowaniu III kondygnacji.
Organy nie dokonały oceny twierdzeń skarżącej, która podnosiła, że znajdujące się w aktach oświadczenie poprzedniego właściciela oraz zdjęcie nieruchomości z lat 80-tych jednoznacznie wskazują, że budynek w takim kształcie został wybudowany w tamtym okresie i poddasze (wówczas nieużytkowe) było budowane razem z częścią mieszkalną.
Pomimo powyższego GINB (za organem I instancji) nie podjął próby oceny tych dowodów. Tymczasem, ma to zasadnicze znaczenie dla określenia właściwego trybu postępowania.
Tym samym, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1, art., 7, 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.