Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z 1994r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku M. i A. S. oraz P. S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno - handlowy w C. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr geodez. [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2000r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity Dz. U. Nr 9 poz. 26 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późniejszymi zmianami/ po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 maja 2000 r. M. i A. S. i P. S. w sprawie zmiany części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją znak z dnia [...].12.1999 r. zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].12.1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wprowadzenie projektu zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy powyższego budynku opracowanego przez T. T. upr. bud. nr [...].
Organ wskazał, iż w dniu 11 maja 2000 r. inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o zmianę projektu budowlanego na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na handlowo - mieszkalny w C. przy ul. [...], załączając niezbędne dokumenty, wobec czego orzeczono jak w sentencji decyzji.
Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 § 1 oraz 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. i T. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji.
Organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2000 r. została wydana w oparciu o przepis art. 155 Kpa oraz art. 36a prawa budowlanego. W drodze art. 155 Kpa może być uchylona lub zmieniona decyzja, na mocy której strony nabyła prawo, warunkiem jednak jest, że: strona wyraża na to zgodę; nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne; przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podniósł, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r. sygn. akt I S.A. 1826/98, wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I S.A. 819/99). W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust.3 w związku z art. 32 i n. Prawa budowlanego). Jednakże zmiana nie powinna wykraczać poza zakres przedmiotowy pierwotnego pozwolenia na budowę.
Organ podniósł, że w uzasadnieniu badanej decyzji wskazano, że integralną część decyzji stanowi załącznik nr 1, którym jest projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. T. T.. Z opisu technicznego do projektu wynika, iż rozbudowa obejmuje działkę [...]. Jednakże z rysunków zawartych w projekcie wynika, że rozbudowa narusza ustalenia pierwotnego pozwolenia, bowiem jest realizowana również na działce [...].
Wojewoda [...] stwierdził też, że decyzja o zmianie z art. 36a prawa budowlanego nie jest aneksem do poprzednio obowiązującej decyzji, ale samodzielnie funkcjonującą decyzją wywołującą określone skutki prawne. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem w myśl przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza miasta C. z [...] marca 2000r. dotyczyła rozbudowy budynku mieszkalnego w obrębie działki [...] położonej w C. przy ul. [...].
W świetle art.63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz.717) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów. Ponadto osoba, która wcześniej uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uprawniona do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (wyrok NSA z dnia 5.2.1998r., II S.A./Po 873/97). Organ wskazał, że z treści decyzji wynika, że dotyczy ona rozbudowy budynku mieszkalnego, natomiast decyzja poprzednia dotyczyła rozbudowy pawilonu handlowego wraz z częścią mieszkalną. Zdaniem organu należy stwierdzić, że zatwierdzony w decyzji projekt został sporządzony z naruszeniem decyzji Burmistrza miasta C. z [...] marca 2000r. (znak: [...]).
Skoro decyzja o zmianie dokonana w trybie art. 36a przejmuje wszystkie warunki określone w art. 32 i n. Prawa budowlanego, zatem niemożliwe było wydanie decyzji w tym trybie, ponieważ z załączonego projektu wynika, że inwestycja wykracza poza zakres przedmiotowy pierwotnego pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] października 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału dowodowego sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskodawcom - J. i T. B. przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. Wnioskodawcy nie uczestniczyli bowiem w postępowaniach prowadzonych przez Starostę [...]; zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].12.1999r. znak: [...], jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2000r. Nr [...], zmieniającą decyzję własną z dnia [...].12.1999r.
Organ wskazał, że z korespondencji prowadzonej z organem I instancji wynika, iż J. i T. B. są właścicielami działki o nr ewid. [...], natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo własności do w/w działki o nr [...]. Ponadto na podstawie akt sprawy nie można ustalić usytuowania działki o nr [...] w stosunku do działki objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r., Nr [...]. Z uwagi na powyższe braki zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części celem ustalenia, czy T. i J. B. są stroną postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i T. B.. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w rażący sposób naruszył treść art.6 i art. 10 § 1 Kpa. Skarżący podnieśli, iż organ ten nie powiadomił ich o tym, że prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007r., tym samym uniemożliwił im branie czynnego udziału w sprawie i przedstawienie materiałów dowodowych. Skarżący wskazali też, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznawał ich za stronę w sprawie prowadzonej równolegle kolejno przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie przez G.I.N.B., dotyczącej stwierdzenia przez WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A., M. i P. S., niezrozumiałe jest więc obecne kwestionowanie przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 138 § 2 kpa stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części czyli nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził, ale nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy i nie można zastosować art. 136 kpa.
W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, zasadą jest merytoryczne załatwienie sprawy, a możliwość czysto kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy traktowana jest w sposób wyjątkowy.
W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zastosować art. 136 kpa, który stanowi że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie rzeczą organu II instancji było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w niewielkim zakresie poprzez ustalenie właścicieli działki nr [...] i jej usytuowania w stosunku do działki objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. Te kluczowe dla sprawy kwestie można było ustalić w oparciu dołączone do skargi dokumenty: akt notarialny z dnia 17 grudnia 2001r., Księga wieczysta KW nr [...] oraz mapę zasadniczą i pomocniczą.
Z załączonych dokumentów ponad wszelką wątpliwość wynika, że działka o nr [...], której właścicielami są T. i J. B. jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...] objętej pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno-handlowy.
Organ II instancji stwierdziwszy, iż zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy skarżący są stroną postępowania nie powinien uchylać decyzji organu I instancji gdyż wystarczyło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. Tymczasem organ nie przeprowadził go wydając jedynie decyzję kasacyjną w stosunku do decyzji organu I instancji, tym samym uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy do czego był zobowiązany.
Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.