Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. -po rozpoznaniu odwołania W. L. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r.,
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane nałożył na Inwestora: Firmę Inwestycyjną "[...]" S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n "budowa budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] obr [...] w [...] przy ul. [...]".:
* czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawo budowlane oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu;
* oświadczenie projektanta a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] WINB po wszczęciu na wniosek Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. — postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB, stwierdził nieważność w/w decyzji PINB w [...] Powiat [...].
Od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., odwołanie wniósł W. L. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia.
W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał bowiem, że w przypadku braku pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzonego projektu nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. W przypadku braku pozwolenia na budowę występuje brak przesłanki wskazanej w art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którym oparto badaną decyzję. W przedmiotowej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004r, sygn. akt II SA/Kr 135/03 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Jak wynika z akt sprawy w/w wyrok WSA w Krakowie stał się prawomocny z dniem 6 kwietnia 2006 r.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia PINB z dnia [...] kwietnia 2007r. był art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby móc zastosować w/w przepis w obrocie prawnym musi istnieć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie w/w wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27 września 2004 r., ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z przyłączami:
- - energii elektrycznej wraz ze zmianą usytuowania słupa oświetleniowego przez działki nr: [...] obr [...]:
* wody i kanalizacji — przez działkę nr [...] obr [...]
* gazu — przez działkę [...] obr [...] wraz z wjazdem na działkę [...] z działki [...] przy ul. [...] w [...], została uchylona. Zatem organ stwierdził jednoznacznie, iż brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie zastosowania może mieć art. 51 ust 1 pkt 1 lub pkt 2.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.
Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. zarzuciła naruszenie:
* art. 138§1 pkt. 2 kpa poprzez nie uchylenie decyzji [...] WINB pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia.
* naruszenie art. 156§1 pkt. 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 140 w zw. z art. 107§3 kpa poprzez brak uzasadnienia na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa;
* błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazała, iż organ nie wykazał, że wskazane naruszenie - o ile nastąpiło miało charakter rażący skoro kwestia ta jest w odmienny sposób interpretowana przez sądy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 1984/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010r. w sprawie II OSK 1163/09 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. od wyroku WSA z dnia 3.03.2009r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zasądzając jednocześnie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli czy organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie podzielając stanowiska zawartego w uzasadnieniu kontrolowanego przez NSA wyroku Sąd Ten odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji czy doszło do naruszenia art. 107§3 kpa stwierdził, że sąd administracyjny nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego.
Dalej NSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę decyzji GINB z dnia [...].09.2008r. Stwierdzając, że wydane w sprawie decyzje nie wyjaśniają dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa a więc nie rozstrzygają tego co stanowiło istotę postępowania nadzwyczajnego sąd ten zaakceptował ten stan rzeczy jednocześnie posiłkując się rozważaniami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17.01.2007r., który zapadł w zupełnie innej sprawie.
Będąc związanym w/w poglądem NSA należy podkreślić, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi odstępstwo od zawartej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest nieważna albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Należy jednakże podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 2.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ale także orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.07.2010r. str. 9). Innymi słowy, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Konkretyzując powyższe i mając na względzie wskazane poglądy należy podkreślić, że organ nadzorczy oceniając, że kontrolowana przez niego decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa zobowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony oraz wykazać, że naruszenie to miało charakter rażący. Organy orzekające w niniejszej sprawie - z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 kpa nie wykazały powyższego. I tak przypomnieć należy, że zgodnie ze skonkretyzowaną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę co oznacza, że nie może poprzestać na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje, który z przepisów prawa budowlanego, zdaniem tego organu, został w sposób rażący naruszony. Wprawdzie organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 tego prawa) jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.
Uzasadnienia takiej oceny - to jest co do tego, że omawiane naruszenie ma charakter rażący próżno także doszukiwać się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji tj. [...] WINB. Organ ten wprawdzie wskazał, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego jednakże brak jest szczegółowego uzasadnienia takiego poglądu to jest czy zaistniały 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołała decyzja. Trafne są również uwagi skarżącej, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zostało sporządzone z naruszeniem art. 107§3 kpa. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia.
Reasumując - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1 i 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w szczególności ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.07.2010r. Zadaniem organu będzie zatem ponowna ocena czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt. 3 tego prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w [...] dnia [...] kwietnia 2007r. a jeśli tak to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter rażący, przy czym oceny tej dokona zgodnie z poglądem zawartym w w/w wyroku NSA co do konieczności zaistnienia 3 przesłanek ażeby można było ocenić, iż stwierdzone naruszenie ma kwalifikowany charakter.
W tej sytuacji jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwoli Sądowi na pełną kontrolę rozstrzygnięcia organu administracji. Jak bowiem wskazał NSA w w/w wyroku z dnia 14.07.2010r. sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.