Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i K. J., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r., W. i K. J., wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], udzielającej M. L. pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...],[...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] czerwca 2001 r. z uwagi na okoliczność iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie W. i K. J. stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". a w omawianym przypadku, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] udzielającej inwestorowi - M. L. pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R., wystąpili właściciele sąsiedniej nieruchomości - W. i K. J., to zdaniem organu ponieważ nie są oni inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego, nie mogą wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tegoż obiektu.
W sprawie, zdaniem organu, zastosowanie znajduje więc przepis art. 157 § 3 k.p.a., który to dopuszcza wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.
Złożenie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkująca odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...].06.2001 r., znak [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mianowicie w przepisie art. 59 dodano ust. 7 w brzmieniu "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższa regulacja weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.
W świetle natomiast przepisu art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 23 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który reguluje postępowanie dotyczące obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Analogicznie do powyższego, do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ww. ustawy należy stosować przepisy tej ustawy.
Wniosek W. i K. J., datowany jest na dzień 14 kwietnia 2008 r., a zatem został on sporządzony i złożony we właściwym organie po dniu wejścia w życie ww. regulacji prawnej. Zważywszy na fakt, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny wszczyna w nowej sprawie, konsekwencją rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją jest właściwe dla tej nowej sprawy ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą interes prawny, wynikający z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego.
W odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wszczętego po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, norma prawa materialnego, z którego można wywodzić swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania jest przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/04).
Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym legitymacja strony podlega ocenie na datę składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 450/98 oraz wyrok WSA z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1673/04).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli W. i K. J., wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego i proceduralnego, które wywarło wpływ na wynika sprawy, w szczególności:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 2 i § 3 oraz art. 28 kpa, w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego
- 2) art. 10 § 1 kpa - przez pozbawienie nas prawa do czynnego udziału w postępowaniu
- 3) art. 157 § 2 kpa w związku z art. 6 i art. 7 kpa, a także art. 107 § 3 kpa
Skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości zabudowanej, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością M. L., w odniesieniu do której została wydana kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. udzielająca pozwolenia na użytkowanie.
Zdaniem skarżących w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ rozpoznawana sprawa nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, której stronami jest zgodnie z nowelizacją tego przepisu wyłącznie inwestor. Jest to natomiast sprawa o stwierdzenie, nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie; w takim postępowaniu stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a.
Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. Innymi słowy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to następstwem rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją w trybie zwykłym, dlatego też otwiera się na nowo dla stron postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001r., sygn. akt IV S.A. 2085/98, LEX nr 55752, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32).
Konsekwencją takiego stanu prawnego jest obowiązek nowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - przepis ten stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor dotyczy tylko postępowania zwykłego. Natomiast strony postępowania powinny być ustalone w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W kwestii interesu prawnego skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął negatywne stanowisko stwierdzając, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co zdaniem organu, wynika z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Ze stanowiskiem takim z ww. względów nie można się zgodzić. Ograniczenia stron postępowania wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.
W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał przymiotu strony skarżących w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., bezzasadnie przyjmując, że w postępowaniu tym ma wprost zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Takie stanowisko jest istotnym naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie przed tym organem, nie wykazał, iż wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.