Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Sp. z o.o. "[...]" z P. pozwolenia na budowę zakładu produkcji granulatu drzewnego, obejmującego budowę nowych oraz rozbudowę i adaptację istniejących obiektów dla zakładu produkcji granulatu drzewnego, w szczególności: adaptację istniejącego obiektu (nr 2) na budynek produkcyjny o pow. użytk. 300,38m² i kubaturze 2282,00m³, adaptację z przebudową istniejącego obiektu (nr 3) na budynek magazynowy o pow. użytk. 277,20m² i kubaturze 1862m³, budowę budynku portierni (nr 1) o pow. użytk. 17,42m² i kubaturze 116,5m³ wraz z budową fundamentów pod urządzenia i technologię, a także linii elektroenergetycznej [...] i stacji transformatorowej [...], budowę wiaty z palnikiem, wiaty gospodarczej i wiaty ze śmietnikiem łącznie z wewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wodociągowej, c.o. i wentylacja mechaniczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. P. w K.
- - stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] września 2003 r.
W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wstrzymał wykonanie w/w decyzji Starosty [...] uznając, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, gdyż doręczono mu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Produkcji [...] – budowa nowych oraz rozbudowa i adaptacja istniejących obiektów wraz z urządzeniami na działce nr [...] i [...] w miejscowości K., jako sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę oznacza, w ocenie Wojewody [...], iż organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę "...nie dochował wymogu art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane...", gdyż nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wydając kontrolowaną decyzję nie zachowano też procedury przewidzianej w art. 32 i 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, co było konieczne, gdyż projektowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnosząc się do wniesionych przez inwestora uwag organ I instancji wskazał, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, nie przesądza też o bezprzedmiotowości postępowania, dlatego brak było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Konkludując organ stwierdził, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Sp. z o.o. "[...]" z siedzibą w P. Zdaniem skarżącego wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności Wojewoda [...] naruszył:
- – przepis art. 105 § 1 kpa uznając, iż zrealizowanie inwestycji, która była przedmiotem kontrolowanego pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości postępowania,
- – przepis art. 156 § 2 kpa, poprzez nie uznanie, iż decyzja Starosty C. z dnia [...] września 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne,
- – przepis art. 158 § 2 kpa, gdyż w tym stanie faktycznym obowiązkiem organu było wydanie decyzji na podstawie w/w przepisu,
- – przepis art. 107 § 3 kpa, z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i nie wykazanie przez organ, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, czym naruszono przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w pełni podzielił stanowisko organu I instancji i nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2003 r. rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, gdyż obowiązkiem organu, który ją wydał było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z tym planem, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz zmieniony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] października 1994 r., działki przeznaczone pod inwestycje nr [...] i [...]w K. znajdują się na obszarze oznaczonym jako "rezerwa pod usługi" oraz "teren pod projektowane rozszerzenie istniejących usług" co oznacza, ze projektowana inwestycja polegająca na rozbudowie i adaptacji istniejących obiektów dla zakładu produkcji granulatu drzewnego nie mogła być zlokalizowana na tym terenie.
Nadto organ odwoławczy wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji co oznacza, że inwestor w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Kontrolowana decyzja wydana została także bez dochowania procedury wynikającej z art. 32 i art. 35 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], iż zrealizowanie inwestycji nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 156 § 2 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła spółka "[...]" Sp. z o.o.
W obszernej skardze powtórzono zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.
W ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, iż w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponował on decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym nie spełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, iż z godnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa, obowiązują one tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zniesione przez nową decyzję. W dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę, a także w dacie wydania tej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawała w obrocie prawnym.
W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu dotyczącą bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zakończenie inwestycji i zgłoszenie jej do użytkowania oraz wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 2 kpa, co znalazło potwierdzenie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które strona podniosła w skardze.
Sąd z urzędu bierze pod uwagę czy decyzja nie narusza prawa materialnego bądź procesowego. Dokonując pod tym względem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a więc postępowaniu nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ zobowiązany jest do wykazania nie tylko niewątpliwego naruszenia prawa, ale także wykazania, iż naruszenie to miało rażący charakter.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może pozostawać w obrocie prawnym jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 19992 r., sygn. akt V 86/92).
Przede wszystkim wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie przyjął, iż przesłanka wznowieniowa, jaką niewątpliwie jest stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji powoduje, iż wydana na jej podstawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.
W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01).
Nietrafny jest także pogląd organu, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez stwierdzenie jej nieważności oznacza, że inwestor w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie dysponował taką decyzją.
Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawała w obrocie prawnym.
Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, jako wydanej w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Wskazać także należy, iż organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie można także podzielić stanowiska organów dotyczącego rażącego naruszenia przepisów art. 32 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż organy w tym zakresie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. W sprawie sporządzony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednakże z akt sprawy nie wynika, czy w ramach tego postępowania zapewniono możliwość udziału społeczeństwa.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, to należy w tym zakresie podzielić pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż realizacja inwestycji nie powoduje zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Przepis art. 156 § 2 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracyjnego możliwości zniesienia skutków, jakie wywołała taka decyzja.
Nie można też mówić o bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji zrealizowania na jej podstawie inwestycji. Przedmiotem tego postępowania jest badanie czy kontrolowani decyzja nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Zważywszy na powyższe mimo, iż zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego celu, Sąd z urzędu wziął pod uwagę, iż organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wykazały, iż kontrolowana decyzja narusza prawo i że naruszenie to ma rażący charakter.
Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu zauważa, gdyż nie było to przedmiotem analizy organów, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dla [...] Izby [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., a więc dla innego podmiotu niż ten, który uzyskał pozwolenie na budowę. Niezbędne jest zatem ustalenie czy inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę legitymował się wydaną na swoją rzecz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji.
Z przyczyn wyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.