Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26, ze zm.), nakazał A. G. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego (o wymiarach: szer. 3,87 m x dł. 11,00 m), wybudowanego samowolnie, na terenie posesji przy ul. [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z posesją przy ul. [...] w W..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przy piśmie z dnia 2 lutego 2000 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] zgodnie z właściwością przesłał akta sprawy dotyczącej ww. samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., przez A. G.. W ocenie PINB, z danych zawartych w aktach sprawy wynika, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane w 1994 roku nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w wyniku odwołania została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. Natomiast w trakcie oględzin dokonanych w dniu 31 marca 1995 r. przez Wydział Architektury Urzędu [...] stwierdzono, że na granicy z posesją [...] wykonano mur (na stropie garażu) wys. 2,62 m od poziomu terenu. Garaż zagłębiony ok. 1,2 m poniżej poziomu terenu. Wstrzymanie budowy nastąpiło jedynie wpisem w ww. protokole.
Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., Nr [...], Prezydent [...] zezwolił na budowę budynku mieszkalnego, z warunkiem, iż ww. pozwolenie nie dotyczy budynku garażowego, którego budowa rozstrzygnięta zostanie w trakcie odrębnego postępowania. W aktach sprawy brak jest wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę garażu. W ocenie PINB część obiektu powstała w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednakże budowa kontynuowana była przez następne lata, i zakończyła się w 1998 r. Zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie z tym orzecznictwem zaniechanie robót budowlanych po 1 stycznia 1995 r. wywiera określone skutki prawne, które miałyby wpływ na ocenę zastosowania Prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do dopuszczalności legalizacji samowoli.
Legalizacja, bowiem samowoli budowlanej, na podstawie ww. przepisów uzależniona jest wyłącznie od zakończenia budowy przed 1 stycznia 1995 r. - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (artykuł RPEiS,1998/1/13).
Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. G. zarzucając jej nieprecyzyjną analizę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że wstrzymanie ww. obiektu pismem narusza art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co oznacza, że wstrzymanie było nieskuteczne. Ponadto rozbiórka garażu może doprowadzić do katastrofy budowlanej, ponieważ budynek ten jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym. Jego zdaniem w aktach sprawy brak jest ustalenia ostatecznej daty zakończenia garażu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że PINB w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W jego ocenie inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, realizując go samowolnie. Ponadto wskazał, że Prawo budowlane z 1994 r. nie przewiduje możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a rygorystyczny przepis art. 48 tego prawa jest zgodny z Konstytucją RP. Zatem jedynym możliwym działaniem organu było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wskazał, iż możliwość ich zastosowania występuje jedynie w przypadkach gdy obiekt budowlany nie podlega restrykcjom określonym w art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył w dniu 17 marca 2003 r. A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 8 k.p.a., a ponadto powtórzył te same zarzuty co w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej podniesionych.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] - nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności sprawy. Z kolei uchybienia o charakterze proceduralnym miały wpływ na błędne zastosowanie przez ww. organy nadzoru budowlanego art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
W art. 7 k.p.a. została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80.
W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ.
Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji błędnie ustaliły, że przedmiotowy garaż nie był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce przy ul. [...] w W.. A zatem inwestor uzyskał na przedmiotowy garaż ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie w wyniku skargi C. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1994 r., Nr [...], uchylił własną decyzję Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że do chwili uprawomocnienia się decyzji wydanej w trybie autokontroli organu administracyjnego, inwestor mógł realizować przedmiotowy garaż w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 1994 r. garaż był zrealizowany w stanie surowym otwartym, a inwestor nie prowadził już robót budowlanych związanych z jego budową. Powyższe wynika z pisma Urzędu [...] z dnia 3 kwietnia 1995 r. Ponadto z protokołu oględzin robót budowlanych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 2 czerwca 2000 r. wynika, że przedmiotowy garaż jest nadal w stanie surowym, ale zamkniętym. A zatem pomimo, że zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, to z ustaleń organów administracyjnych prowadzących na przestrzeni kilku lat postępowanie administracyjne dot. budowy garażu wynika, że budynek ten był w stanie surowym, tj. z wykonanymi ścianami i stropem.
Nie uległ zmianie od listopada 1994 r. Na powyższą ocenę nie mają wpływu zapisy, które zawarł PINB w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lutego 2001 r. W protokole tym wskazuje się na budowę obiektu budowlanego przyległego do budynku mieszkalnego, jednak zakres prac w ogóle nie jest związany z budową garażu, ponieważ prace te związane są z budową tarasu (położenie terakoty i umieszczenie tralek) zlokalizowanego na dachu przedmiotowego garażu. Potwierdzają to również zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, które przedstawiają częściowe wykonanie na dachu garażu terakoty i tralek bez poręczy.
W związku z powyższym organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego, ponieważ na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału wprost wynika, że stan surowy przedmiotowego garażu został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto stan surowy garażu został zrealizowany jeszcze pod rządami starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego garażu toczyło się już w dniu 4 listopada 1994 r. W tym dniu, a więc już po uchyleniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. dla przedmiotowego garażu, organ administracyjny przeprowadził wizję lokalną. Okoliczność ta oznacza, że przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. było już prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ww. garażu.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zasadą jest, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Jednak w ust.
2. został zawarty wyjątek od tej zasady. Art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (o bezwzględnym nakazie rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej.
Jak wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu zostało wszczęte jeszcze przed 1 stycznia 1995 r., a ponadto garaż w stanie surowym został zrealizowany również pod rządami starego Prawa budowanego z 1974 r. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.) polega na doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. A uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96 (publ.
LexPolonica nr 344875, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 326). A zatem okoliczność złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku wraz z garażem w 1998 r. nie ma w ogóle znaczenia z punktu widzenia dyspozycji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w przepisie tym znaczenie ma nie moment zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lecz faktyczna okoliczność jego powstania. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy garaż zrealizowany w stanie surowym, jako obiekt budowlany mógł być użytkowany, bez przeprowadzenia prac wykończeniowych, które można prowadzić już podczas użytkowania.
W przedmiotowej sprawie istniałaby możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., gdyby organy nadzoru wykazały, że po 1 stycznia 1995 r. inwestor prowadził roboty budowlane związane z budową garażu. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji nie wykazały, iż roboty takie były prowadzone po ww. dacie. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na ewentualne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.