Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks ostępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta m. [...][...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] Budowlanego [...] S.A. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w parterze przy ul. K. na działce nr ew. [...] w obrębie [...] wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, w tym wjazd na działkę z drogi publicznej, ulicy M., na działce ew. nr [...] w obrębie [...]w [...], umorzył postępowanie odwoławcze.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 16 lutego 2012 r. inwestor - [...] Budowlane [...] S.A. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w parterze przy ul. M.na działce nr ew. [...]w obrębie [...] wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, w tym wjazd na działkę z drogi publicznej, ulicy M., na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w [...].
Decyzją Nr [...]z dnia [...]marca 2012 r. Prezydent m. [...][...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Budowlanego [...] S.A. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w parterze przy ul. M. na działce nr ew. [...]w obrębie [...]wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, w tym wjazd na działkę z drogi publicznej, ulicy M., na działce ew. nr [...]w obrębie [...]w [...].
Od ww. decyzji złożyła odwołanie w terminie Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]
Wojewoda [...] po rozparzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia[...]maja 2012 r., Nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowa [...]z siedzibą w [...] wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn akt: VII SA/Wa 1776/12 uchylił ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż organ wojewódzki umarzając postępowanie odwoławcze w niewystarczający sposób uzasadnił pozbawienie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]przymiotu strony.
Mając powyższe na uwadze oraz treść art 153 ppsa Wojewoda [...]pismem z dnia 14 maja 2013 r. wezwał Spółdzielnię do przedłożenia oryginałów, lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, dokumentów wskazujących na przysługujący Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo, z którego nie wynika prawo Spółdzielni do nieruchomości sąsiednich oraz dołączone m. in. kserokopie: decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...][...]z dnia [...] maja 1970 r. Nr [...]oddająca grunt o powierzchni 80.834 m2, zlokalizowany pomiędzy ulicami: M., Z. i K.; decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...][...] z dnia [...] maja 1971 r. Nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 1970 r. Nr [...]; decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...]z dnia [...] listopada 1969 r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. M.; decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...]z dnia [...] stycznia 1971 r. Nr [...]o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. Z. Po analizie ww. dokumentów Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Wojewoda [...] podkreślił, że pomimo, iż Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]otrzymała decyzję dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w parterze przy ul. M. na działce nr ew. [...]w obrębie [...] wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, w tym wjazd na działkę z drogi publicznej, ulicy M., na działce ew. nr [...] w obrębie [...]w [...], nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że samo doręczenie decyzji nie powoduje nadania przymiotu strony. Organ powołał także treść art. 127 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę na definicję obszaru oddziaływnaia zawartą w art 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W ocenie Wojewody [...] podmiot, który wywodzi swoje prawa z normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Tymczasem skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki o nr ew. [...]w obrębie [...]jest Miasto [...][...], natomiast skarżący, jest jedynie władającym działką nr ew. [...]w obrębie [...], która sąsiaduje z działką nr ew. [...]w obrębie [...]będąca własnością Inwestora.
W ocenie organu odwoławczego Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]w żadnej mierze nie wykazała pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, że przysługuje jej prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ww. inwestycji, tzn. że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz że projektowana inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne. Organ podkreślił, że posiadanie roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu nie daje podstaw do traktowania takiej osoby jako użytkownika wieczystego i nie tworzy uprawnień bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową [...].
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w czasie toczącego się postępowania administracyjnego przed organem I instancji była stroną tego postępowania, jako posiadacz nieruchomości zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność Spółdzielni, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji i znajdującej się w strefie jej oddziaływania. Zaznaczyła, że w toku tego postępowania doręczano jej wszystkie pisma, łącznie z decyzją Prezydenta m. [...][...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], do których wyrażała swoje stanowisko, biorąc w ten sposób czynny udział w tym postępowaniu.
W związku z powyższym skarżąca podniosła, że była upoważniona do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...][...] nr [...]. Wskazała, że decyzja ta, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 14 ust. 2 pkt. 7 uchwały Rady m. [...].[...] z dnia [...] października 2010r. nr [...]narusza interes prawny skarżącej jako posiadacza nieruchomości i właściciela usytuowanego na niej wielorodzinnego budynku mieszkalnego, znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem spornej decyzji.
Skarżąca zarzuciła także, że wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa1776/12 Wojewoda [...] nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do faktu, że skarżąca jest właścicielem wielorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiadującej z inwestycją działce nr [...], który jej zdaniem, znajduje się w strefie oddziaływania tej inwestycji. Przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] nie przeprowadził również ustaleń, czy skarżąca nie należy do kręgu podmiotów innych niż wymienione w przepisie art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, mających interes prawny w występowaniu w charakterze strony, w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku na podstawie przymiotów, o których mowa w przepisach art. 3 pkt 11 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżąca powołała się przy tym na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 69/10.
Skarżąca podniosła także argumenty podważające merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuciła m. in., że na terenie planowanej inwestycji zaprojektowano zbyt małą, jak na wielkość projektowanego budynku, ilość miejsc postojowych dla samochodów. W projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją zaplanowano bowiem jedynie 13 miejsc postojowych, w tym 8 miejsc postojowych w garażu i 5 miejsc na działce obok budynku mieszkalnego. Tymczasem projektowany budynek posiadać będzie 56 lokali mieszkalnych i 1 lokal użytkowy, wobec czego przewidziana ilość miejsc postojowych dla samochodów jest niewystarczająca w stosunku do potrzeb przyszłych mieszkańców przedmiotowego budynku i stanowi znaczące odstępstwo od obowiązujących w tym zakresie norm. Wskazała ponadto, że nie wykonano analizy środowiskowej, celem ustalenia jaki wpływ na możliwość parkowania samochodów w okolicy ulic M. i Z. będzie miała inwestycja zaprojektowana na działce [...], zwłaszcza w sytuacji gdy na części tej działki funkcjonuje obecnie parking, z którego korzystają mieszkańcy okolicznych budynków, stanowiących m.in. własność skarżącej.
Ponadto w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej zaskarżoną decyzją, nie wykazano, w sposób dostateczny jakie oddziaływanie na należące do skarżącej Spółdzielni wielorodzinne budynki mieszkalne przy ulicy Z. [...] i M. [...] będzie miała projektowana inwestycja, zwłaszcza w zakresie zacienienia przez projektowany budynek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.
Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.
Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania.
Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie.
Należy również podkreślić, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję na zasadzie per facta concludentia. Interes prawny nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnej normy prawa materialnego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda [...] w sposób prawidłowy uznał, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wywiedzenia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...][...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono Inwestorowi -[...] Budowlanemu [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w parterze przy ul. K.na działce nr ew. [...]w obrębie [...]wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, w tym wjazd na działkę z drogi publicznej, ulicy M., na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w [...].
Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu, żadnego z tych tytułów skarżąca Spółdzielnia nie wykazała. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki o nr ew. [...]w obrębie [...]jest Miasto [...][...], natomiast skarżąca jest jedynie władającym działką nr ew. [...]w obrębie [...], która sąsiaduje z działką nr ew. [...]w obrębie [...]będąca własnością Inwestora. Należy podkreślić, że władanie jest stanem faktycznym, nie zawsze wynika z przysługującemu prawa do nieruchomości, czego przykładem jest skarżąca Spółdzielnia. Skarżąca wprawdzie włada, ale nie ma uregulowanego na swoją rzecz, tytułu prawnego do gruntu. Spółdzielnia nie przedstawiła też uprawnienia wynikającego z umowy zawartej z właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości.
Również sama skarżąca Spółdzielnia nie powołuje się na prawo, a mówi o posiadaniu nieruchomości oraz "własności" budynku. W ocenie Sądu Spółdzielnia dysponuje co najwyżej roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do czasu jednak ustanowienia użytkowania wieczystego stroną postępowania w sprawie pozwolenia dla [...] Budowlanego [...]S.A. na budowę na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego może być miasto [...][...] (przyjmując brak ograniczeń wynikajacych z faktu wydania decyzji w I instancji przez Prezydenta m. [...][...]- jako starosty, który jednocześnie pełni funkcję organu wykonawczego gminy, co stanowi odrębny problem orzeczniczy).
Należy podkreślić, że skarżąca Spółdzielnia nie dysponuje także zarządem w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a zatem wynikającym z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane.
Argumenty podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię w skardze do Sądu należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni należy zauważyć, że Wojewoda [...] w sposób prawidłowy ocenił brak legitymacji procesowej skarżącej Spółdzielni. Jak już wskazano wyżej, fakt doręczania pism w postępowaniu przed organem I instancji, w tym również decyzji Prezydenta m. [...][...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...]Budowlanego [...] S.A. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie powoduje, że Spółdzielnia nabyła prawa strony, albowiem o tym zawsze decyduje norma prawa materialnego, a nie okoliczności faktyczne.
Organ ponadto wypełnił wskazania zawarte w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa1776/12 i wezwał skarżącą Spółdzielnię do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, a następnie dokonał dokładnej jej analizy przy zachowaniu reguły określonej w art. 80 kpa. Nie można zatem organowi postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Jednocześnie w niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom Spółdzielni - brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek wielorodzinny stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności Spółdzielni. Sam fakt wybudowania budynku i poczynienia odpowiednich nakładów finansowych nie wywołuje automatycznie skutku w postaci nabycia prawa własności, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca nie dysponuje prawem użytkowania wieczystego, a właścicielem gruntu jest m. [...][...].
Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 69/10 należy zauważyć, że został on wydany na tle zupełnie innego stanu faktycznego i dotyczył jednego z wyjątków, do których nawiązuje się w orzecznictwie, kiedy osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, pomimo ograniczeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powinna mieć przymiot strony w postępowaniu. Wyjątek ten uzasadniony jest m.in. sprzecznymi interesami pomiędzy inwestorem -spółdzielnią, a osobą, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.
Wbrew zarzutom skargi Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.
Zarzuty skarżącej dotyczące wadliwości decyzji Prezydenta m. [...][...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], w tym m. in. niedostatecznej liczby miejsc parkingowych oraz braku analizy środowiskowej wykracza poza granice sprawy, która sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.