Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Spółki z o.o. w [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącej dotyczące wykonania robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych" na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], obręb ew. [...].
Starosta [...] ("Starosta") decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec planowanych w ww. zgłoszeniu robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; "Prawo budowlane"); w uzasadnieniu zaś podał, że realizacja przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem, tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], nie mieści się w katalogu robót i zamierzeń inwestycyjnych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Projektowany maszt antenowy o wysokości 18,0 m pod anteny radiokomunikacyjne nie jest elementem wyposażenia budynku, nie jest też urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie oraz nie stanowi konstrukcji wsporczej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany będący budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Odwołanie od ww. decyzji Starosty w ustawowym terminie wniosła skarżąca. Po jego rozpatrzeniu wydana została wskazana na wstępie decyzja Wojewody nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., którą organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady; wskazany art. 29 Prawa budowlanego wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Przy czym, zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Do ustawy Prawo budowlane została bowiem wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W kontekście powyższego, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego.
Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. W oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
I dalej Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji słusznie w przedmiotowej sprawie wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych" na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], obręb ew. [...]. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z [...] czerwca 2020 r. - jak wynika z dokumentacji sprawy - przewiduje montaż (instalację) zespołu urządzeń, który stanowią urządzenia techniczne, instalacje radiokomunikacyjne i konstrukcje służące do obsługi sieci [...] Sp. z o.o. na budynku usługowym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z załączonej do zgłoszenia dokumentacji, ww. zespół urządzeń emituje fale elektromagnetyczne, a jego funkcją jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej.
Realizacja tego przedsięwzięcia jako całość zamierzenia budowlanego wymaga wykonania szeregu robót budowlanych i innych czynności technicznych mających na celu połączenie drogą kablową poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej (anteny sektorowe oraz radiolinii mocowane na antenowej konstrukcji wsporczej, urządzenia sterujące zamontowane na rusztach, przewody do urządzeń sterujących poprowadzone po projektowanych drabinkach kablowych, instalacja odgromowa).
Wojewoda stwierdził w efekcie, że przedmiotowa konstrukcja nie stanowi urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, lecz budowlę w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, w uzasadnieniu którego wskazane zostały wyczerpująco i na wielu płaszczyznach, wraz z odwołaniem się do innych wyroków NSA, poglądy, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Rozwijając to stanowisko Wojewoda podał, że do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. Zgodnie z nimi odpowiednio: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" oraz "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że chociaż pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wśród prac określających roboty budowlane, to ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robot budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ww. ustawy).
W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Pojęcie "urządzenia technicznego" występuje w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowa inwestycja w oparciu o załączoną do zgłoszenia dokumentację, obejmuje jednak nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową (wsporczą) o wysokości trzonu 18 m, wraz z trzema odciągami, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a to wskazuje na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako "budowli", a nie jako "urządzenia", bowiem budynek usługowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji.
Wojewoda powołał przy tym wyrok NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11 wskazując, że zgodnie z jego uzasadnieniem stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Zaznaczył też, że urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej - celem budowy takiej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku (wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt: II OSK 1099/18).
Dodatkowo Wojewoda podał, że urządzenia wchodzące w skład stacji bazowej telefonii komórkowej objęte zgłoszeniem, są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Powyższe wskazuje na konieczność zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu.
W związku z powyższym, nie można w niniejszym przypadku mówić o "instalowaniu" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, lecz o "budowie" nowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 tejże ustawy; przedmiot dokonanego zgłoszenia jest zupełnie inny niż przedmiot regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., wnoszącej sprzeciw.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody znak: [...] z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a."), z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem;
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do większości zarzutów skarżącej powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- - art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa;
- - art. 8 k.p.a. poprzez "działanie organ II instancji w sposób niebudzący" zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach;
- - art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzut zawartego w odwołaniu skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu;
- - art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie i utrzymanie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej przekraczającą 3 metry;
- - art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 2 i 9 poprzez jak wynika z uzasadnienia decyzji błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę;
- - art. 3 pkt 6 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie polegające na posadowieniu masztu na istniejącym budynku i zainstalowanie na nim anteny telekomunikacyjnej stanowi budowę nowego obiektu w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy należy je zakwalifikować jako instalację urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego;
- - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisu, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy należy je zakwalifikować jako urządzenia wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że ustawodawca wprowadzając zmianę art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, która weszła w życie 17 lipca 2010 r. akcentował, co następuje: "(...) zmiana ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym, jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (druk sejmowy nr 2546)." Treść uzasadnienia zmiany omawianego przepisu pozwala na wysnucie m.in. wniosku, że wszelkiego rodzaju instalacje radiokomunikacyjne zainstalowane na istniejącym obiekcie budowlanym są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i zależnie od wysokości tych urządzeń objęte są procedurą zgłoszenia bądź nie wymagają przeprowadzenia tej procedury. Dlatego zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja, jako oparta na innym poglądzie, narusza przepisy prawa materialnego.
Skarżąca wskazała w tym miejscu na wyrok z 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1247/14), podnosząc, że NSA jednoznacznie potwierdził zasadność jej argumentacji, a mianowicie, że "(...) urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, nie mogą być utożsamiane z urządzeniami budowlanymi. Skoro w tych przepisach ustawodawca mówi o urządzeniach, a nie o urządzeniach budowlanych, to należy przyjąć, że chodzi o szerszą pojęciowo klasę przedmiotów. Zatem, przepisy te mogą dotyczyć urządzeń budowlanych, ale mogą też dotyczyć urządzeń technicznych, które nie są urządzeniami budowlanymi, np. stacji bazowych telefonii komórkowej. (...)". Skarżąca podniosła jednocześnie, że z ww. wyroku również wynika, że zmienione w 2010 r. brzmienie art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego usunęło wszelkie dotychczasowe wątpliwości, które sprowadzały się do tego, czy w tym przepisie chodzi także o stacje bazowe telefonii komórkowej.
Wskazała dalej na dokonanie przez Wojewodę w niniejszej sprawie automatycznej kwalifikacji zgłoszonych robót i naruszenie przy tym przepisów regulujących postępowanie dowodowe; zarzuciła nadto pominięcie w postępowaniu załączonej do zgłoszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z [...] lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania w całości jako bezprzedmiotowego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca zaznaczyła w efekcie, że wbrew poczynionym ustaleniom faktycznym planowana stacja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie terenu. Stanowisko organu I instancji, w całości zaaprobowane przez organ odwoławczy stoi przy tym w opozycji z definicją miejsc dostępnych dla ludności, o której mowa w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez które to rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące stanowisko, iż stacje bazowe telefonii komórkowej nie są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nadto że pojęcie urządzeń z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego nie należy utożsamiać z pojęciem urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a także, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego należy interpretować w powiązaniu z art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia Spółki [...] wykonania robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych" na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], obręb ew. [...].
Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a spór w sprawie (wobec zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze) sprowadza się w istocie do możliwości zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego w stosunku do inwestycji, której dotyczy zgłoszenie skarżącej złożone w Starostwie Powiatowym w [...].
Sąd dostrzega przy tym, że skarżąca dokonała ww. zgłoszenia [...] czerwca 2020 r. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Przy czym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.
Sąd zauważa także, że z załącznika do zgłoszenia (stanowiącego "Dokumentację techniczno-formalną instalacji zespołu urządzeń [...]"), wynika, że wskazane zgłoszenie dotyczy "zespołu urządzeń", które mają być zlokalizowane na dachu istniejącego trzykondygnacyjnego budynku. Wskazany "zespół urządzeń" obejmuje urządzenia techniczne, instalację radiokomunikacyjną i konstrukcje służące do obsługi sieci telefonii komórkowej; składa się z zespołu anten sektorowych oraz radiolinii mocowanych na antenowej konstrukcji wsporczej (o wysokości trzonu 18 m) oraz urządzeń sterujących na rusztach stalowych.
Oceniając to zamierzenie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że jego realizacja wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach budowlanych", o którym mowa w cyt. powyżej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego; w konsekwencji – wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to wobec treści zgłoszenia, dokumentacji do niego załączonej oraz znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, Sąd uznaje za prawidłowe.
Sąd zaznacza przy tym, że na tle istoty sprawy (interpretacji cyt. art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) w orzecznictwie sądowym pojawiały się różne stanowiska, co też zresztą obrazuje treść zaskarżonej decyzji i wniesionej skargi. Jednakże, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, za uzasadniony należy przyjąć przeważający pogląd, wedle którego, w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku (montaż anten wraz z infrastrukturą techniczną na projektowanej, stalowej konstrukcji wsporczej oraz wykonanie trzpieni i odciągów), wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.
I tak, rozwijając powyższe Sąd zaznacza, że przedmiotowa inwestycja obejmuje nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej; jest to samodzielna, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkowa; nie jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; celem budowy stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] (budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tejże stacji); stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, tj. budowlę.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na który zasadnie powołał się organ, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę. Tak przyjął NSA w wyroku z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1049/20. Tak też uznał NSA w wyroku z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3991/19 wskazując, że roboty budowlane polegające na budowie (rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że "skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b.
Przepisy te mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej."
Sąd zgadza się jednocześnie ze skarżącą, że przy kwalifikowaniu robót nie ma miejsca na automatyzm; w każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji (lub zrealizowanego). Niemniej Sąd zauważa, że orzekając w sprawie organy uwzględniły charakter inwestycji, jej "zakres", czy inaczej: jej elementy i parametry, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i słusznie uznały, że obejmuje budowę budowli, a nie instalację urządzeń. Roboty budowlane polegające na wykonaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym (tu: trzykondygnacyjnym budynku) wraz z antenami i instalacją zasilającą w energię elektryczną oraz urządzeniem sterującym nie stanowią bowiem instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
Pojęcie instalacji, jak słusznie zauważył Wojewoda, nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim jednak, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), wskazuje też wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie (jak zauważył NSA w wyroku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1491/17), szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Stąd też zgłoszona przez skarżącą inwestycja nie może być uznana za "urządzenie instalowane na budynku".
Nie posiada cech urządzenia budowlanego (v. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego); jej celem nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem; tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. O instalacji czy też montażu urządzenia można zaś mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Występujący w powołanych przepisach zwrot "na obiektach budowlanych" utwierdza bowiem w przekonaniu, że chodzi w nim wyłącznie o roboty wykonywane na obiektach, które już istnieją i które służą za nośnik urządzenia.
Tak też wypowiedział się NSA w wyroku z 5 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 2487/16, uwzględniając przy tym nowelizację art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego dokonaną przepisem art. 65 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), który wszedł w życie 17 lipca 2010 r. NSA zaznaczył, że dodanie tą nowelą do wówczas obowiązującego przepisu - art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, a stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych słów "w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" nie zmienia ww. poglądu; w ten sposób nastąpiło jedynie doprecyzowanie urządzeń określonego rodzaju, nie został natomiast zmieniony zakres pojęcia "urządzenia". "Niezmienione pozostaje również dotychczasowe rozumienie pojęcia "instalacja", obejmujące sytuację, w której istnieje już nośnik, na którym miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej".
Należy przy tym także zauważyć, że stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość zamierzenia budowlanego, wymaga wykonania szeregu robót budowlanych i innych czynności technicznych mających na celu połączenie drogą kablową poszczególnych urządzeń wchodzących w jej skład, a to nie mieści się w pojęciu "instalacji". Tak też jest w niniejszej sprawie; przedmiotowa inwestycja obejmuje nie tylko instalowanie urządzeń technicznych, ale również realizację całej konstrukcji stalowej na dachu budynku wraz z oprzyrządowaniem. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie może zaś wpłynąć na zmianę tak dokonanej kwalifikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11 oraz z 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13).
Ponadto trzeba też podnieść, że za wskazaną kwalifikacją objętej zgłoszeniem stacji bazowej (uznaniem jej za budowlę) przemawia również treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), zgodnie z którym przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. To tylko potwierdza, że projektowana konstrukcja służąca do obsługi sieci telefonii komórkowej wraz z drogą kablową i potrzebnym zasilaniem jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową. Dlatego też dla takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co w efekcie musiało prowadzić do zastosowania w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia (z zachowaniem terminu ustawowego określonego w art. 30 ust. 5 tej ustawy).
Co równie istotne, dodatkowy argument w sprawie stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) - por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16; z 28 listopada 2019 r., II OSK 105/18.
W końcu, Sąd wyjaśnia, że orzekając w sprawie miał na uwadze nowelizację Prawa budowlanego z 30 sierpnia 2019 r., w wyniku której nastąpiła zmiana art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; dostrzega jednak, że z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) wynika, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; nadal (tj. w nowym brzmieniu) dotyczy ona "urządzeń". Nowelizacją tą nie przesądzono więc, aby co do zasady budowa stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. "W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (tak też NSA w wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19).
Z tych przyczyn Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi; nie stwierdził, aby w sprawie wadliwie przeprowadzono postępowanie, nadto – aby dokonano wadliwej kwalifikacji objętego zgłoszeniem zamierzenia, w oparciu o błędną interpretację art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; z przyczyn powyżej przedstawionych Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny organów orzekających co do konieczności zastosowania w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W tych warunkach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.