Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm.) oraz art. 81 c ust. 2 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.). nakazał Wspólnocie [...] w O. sporządzenie i przedłożenie oceny technicznej (wykonanej przez osobę uprawnioną) dotyczącej budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym położonych w O. przy ul. G. [...], wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., decyzji Nr [...] oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2000r., wydanych przez Starostę O. Powyższa dokumentacja powinna wskazywać m. in. dokonane przez inwestora zmiany w stosunku do zatwierdzonych w/w decyzjami o pozwoleniu na budowę projektów budowlanych, oraz ocenę ich pod względem zgodności z przepisami prawa; o ile będzie to konieczne, zakres prac jakie należy wykonać, aby doprowadzić przeprowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Wyżej wymieniony obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy, od dnia otrzymania postanowienia.
W uzasadnieniu organ przedstawił uprzedni tok postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] maja 2002r., w sprawie zgodności z pozwoleniem na budowę zabudowy mieszkaniowej na działce w O. przy ul. G. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. P., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2004r.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r., znak: [...], a decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymał w mocy w/w własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi złożonej przez B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. Znak: [...]. uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok z dnia [...] września 2005r. sygn. akt [...]).
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2004r.. znak: [...] oraz stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r Nr [...].
Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji tut. organu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] lutego 2007r. na nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w O. i stwierdził, że na w/w posesji usytuowane są budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej.
W każdym segmencie w/w obiektu znajduje się 6 lokali mieszkalnych (w całym budynku w zabudowie bliźniaczej - 12 lokali mieszkalnych). Organ ustalił, że w/w budynki zostały zrealizowane w oparciu o:
- – decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenia na budowę czterech jednorodzinnych budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym w O. przy ul. G. - działki nr ew. [...],
- – decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie bliźniaczym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. G. w O.,
- – decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...] października 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany jednorodzinnego budynku mieszkalnego w układzie bliźniaczym / ozn. A na projekcie zagospodarowania / na działce nr ew. [...] przy ul. G. w O. Postępowanie wyjaśniające wykazało również, iż inwestor PHU "S." sp. z. o.o z siedzibą przy ul. S. [...] w O. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania w/w budynków. Organ administracji architektoniczno budowlanej w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Z potwierdzeń zgłoszenia do użytkowania w/w obiektów budowlanych wynika, że w momencie dokonywania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, ilość lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej została zwiększona w stosunku do zatwierdzonych projektów budowlanych.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. inwestor istotnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, gdyż dokonał zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części w/w obiektów budowlanych tj., poddasza nieużytkowe adaptował na cele mieszkalne, tworząc odrębne lokale mieszkalne.
Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał decyzji zezwalającej na dokonanie w/w odstępstw.
W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku samowolnego istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W związku z powyższym tut. organ podjął czynności w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że roboty budowlane związane z realizacją w/w obiektów budowlanych zostały zakończone, odstąpiono od zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a podjęto wstępne działania w oparciu o przepis art. 81 C ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., który daje organowi nadzoru budowlanego możliwość nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Nieruchomość na której usytuowane są w/w obiekty budowlane, w momencie rozpoczęcia robót budowlanych, jak również ich zakończenia, położona była na terenie przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną. W myśl obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowym przeznaczeniem w/w terenu jest zabudowa jednorodzinna, a wydzielenie dodatkowych lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach zmieniło charakter zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną.
W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2008r. znak [...] Wspólnota Mieszkaniowa G. [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, organ bowiem nie badał ani stanu technicznego budynku ani jakości robót.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] w O. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia [...] października 2008r. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki wynikające z powyżej przywołanego przepisu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor dokonał samowolnie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu poprzez zmianę użytkowania części w/w budynków t.j. poddasze nieużytkowe adaptował na cele mieszkalne tworząc odrębne lokale mieszkalne. Roboty budowlane są już zakończone i nie ma możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 Prawa budowlanego tak więc powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 81 c Prawa budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji.
Zaskarżone postanowienie stanowi część postępowania kontrolowanego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Na podstawie dokumentów nałożonych postanowieniem zostanie wydane odpowiednie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie co do istoty w odpowiednim trybie przepisów Prawa budowlanego.
Termin wykonania obowiązku wyznaczony przez organ I instancji nie był możliwy do wykonania. W ocenie organu odwoławczego takie uchybienie nie stanowiło wadliwości całego zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym organ
II instancji wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] października 2008r.
W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. Wspólnota Mieszkaniowa G. [...] w O. wnosiła o uchylenie zaskarżonych postanowień. Skarżąca zarzuciła obrazę prawa materialnego art. 81 c ustawy Prawo budowlane, a także brak skonkretyzowania przedmiotu oceny technicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem B. P. z dnia [...] maja 2002r.
o sprawdzenie legalności wybudowanych budynków mieszkalnych w O. przez inwestora PHU S. Sp. z o.o. przy ul. G. [...], które miały stanowić osiedle domków jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie wskazując, że budynki zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zostały zgłoszone do użytkowania.
W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2005r., sygn. akt [...] 1185/04 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił decyzję własną z [...] maja 2004r. i stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r. utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku B. P. z dnia [...] maja 2002r.
W tej sytuacji zostało rozpoznane odwołanie od tej ostatniej decyzji. Organ nadzoru budowlanego rozpoznając je winien mieć na uwadze wskazania sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...] 1185/04 stwierdził, że "zgodnie z art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w procesie inwestycyjnym tj. sprawdzenie w prowadzonym postępowaniu, czy inwestycja została zrealizowana nie tylko zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ale i z przepisami Prawa budowlanego. Fakt, że sporny budynek został zbudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę znaczy tylko tyle, iż obiekt ten został wzniesiony legalnie, a ustalenie odstępstw od projektu budowlanego zobowiązywało organ do przeprowadzenia (wobec wniosku strony) stosownego postępowania celem ustalenia niezgodności i odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, kwalifikacji tych odstępstw i rozważenia ewentualnego podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane".
Wykonując te wytyczne sądu organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy obiekt został wykonany zgodnie z projektem, a w razie stwierdzenia odstępstw – czy został on wykonany zgodnie z przepisami prawa. Przede wszystkim organ winien ustalić, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę są istotne i jakie winny one rodzić skutki prawne. Organ nie może przerzucać na stronę oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa. Organ miał możliwość zastosowania obowiązującego od 31 maja 2004r. przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego a więc zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach - organ może zastosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego tj. może nakazać rozbiórkę albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania.
Podstawą do wykonania czynności lub robót mogą być ekspertyzy których organ może zażądać na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 1 możliwe jest tylko w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Ustalenie istnienia wątpliwości wymaga przeprowadzenie postępowania wstępnego (np. inwentaryzacji odstępstw).
W sytuacji, gdy nastąpiły bowiem istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wątpliwości co do stanu technicznego obiektów mogą być uzasadnione (w tym przypadku skutki adaptacji poddaszy nieużytkowanych na cele mieszkalne). Nałożenie obowiązku na stronę z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oznacza również obciążenie strony kosztami ekspertyz. Skierowanie obowiązku do Wspólnoty Mieszkaniowej, jako Zarządcy obiektu jest uzasadnione treścią przepisu co do osoby adresata decyzji jednak nie wskazuje materialno – prawnej podstawy nałożenia obowiązku.
Należy mieć na uwadze, że postanowienie z dnia z [...] lipca 2008r. kontrolowane w niniejszym postępowaniu przez sąd jest kolejnym postanowieniem podejmowanym przez organ nadzoru budowlanego.
Wskutek bowiem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z [...] sierpnia 2002r. umarzającej postępowanie organ I instancji wydał postanowienie dnia [...] czerwca 2007r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia PHU S. Sp. z o.o. w O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy wskazał mianowicie, że stosując przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji nie wskazał ani w postanowieniu, ani też w protokole oględzin, że ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego spornych obiektów. Organ odwoławczy wskazał też, że "należy ustalić, czy obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania powinny obejmować całość przedmiotowych obiektów, czy tylko ich część, co do których stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. jak i z uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. nie wynika, aby okoliczności w/w zostały wzięte pod uwagę.
Tymczasem jedynie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego mogą być przesłankami nałożenia obowiązku w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania sądu w szczególności mieć na uwadze, iż nałożenie obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinno korespondować z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości, także muszą się opierać na zgromadzonym materiale dowodowym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 tejże ustawy.