Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni użytkowej 1477,8 m3 wraz z przebiegiem towarzyszących przyłączy uzbrojenia technicznego odpowiednio wyszczególnionego i oznaczonego w legendzie projektu, wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz elementów małej architektury zgodnie z przedłożonym projektem na działce o nr ew. gruntu [...] położonej przy ul. [...] w B..
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż M.O., jako członek spółdzielni mieszkaniowej, nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. Organ powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Ka 2500/93, z którego wynika, iż "poszczególni członkowie spółdzielni mieszkaniowej bądź ich bardziej lub mniej zorganizowane grupy nie są stronami lecz "osobami trzecimi" w procesie inwestycyjnym. Nie mają oni bowiem własnego interesu prawnego czy szczególnego tytułu prawnego do tego, aby w stosunkach zewnętrznych (nie wynikających z członkostwa spółdzielni i spółdzielczego prawa do lokalu) mogli występować o wydanie decyzji administracyjnych i podważać decyzje – nie adresowane do nich, jako stron w znaczeniu materialnoprawnym."
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O., podnosząc w szczególności, iż nie chodzi mu o unieważnienie projektu wybudowania bloków mieszkalnych, lecz tylko i wyłącznie o unieważnienie wpisu do projektu odnośnie boiska sportowego i jego użytkowania, które swoim istnieniem powoduje znaczną uciążliwość dla mieszkańców osiedla.
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2006 r., znak[...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron został ograniczony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, za członków spółdzielni mieszkaniowej działa zarząd, natomiast, aby członek spółdzielni mieszkaniowej mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, winien wykazać swój indywidualny interes prawny.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie spornej inwestycji nie sposób uznać, iż skarżący wykazał się interesem prawnym, bowiem jak wynika z dokumentacji projektowej, kwestionowane przez niego boisko sportowe oddalone jest od budynku mieszkalnego, w którym znajduje się lokal, do którego tytuł prawny posiada M.O., o ok. 15 metrów. W świetle powyższego organ stwierdził, iż jakkolwiek skarżący wykazał swój interes faktyczny w sprawie, to jednak brak jest powszechnie obowiązującego przepisu prawa, z którego można wywodzić interes prawny odwołującego się.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. O., wnosząc o jej uchylenie i wydanie wyroku w sprawie unieważnienia wpisu do projektu dotyczącego kwestionowanego boiska sportowego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.
Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem.
Stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną.
Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub postanowienia tylko strona postępowania administracyjnego, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu.
Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a, który brzmi: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który ma miejsce w niniejszym przypadku, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że M. O. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] maja 1999 r. Nie wskazał on bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który byłby podstawą uznania go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie wykazał się on ani własnością, ani użytkowaniem wieczystym czy też zarządem nieruchomości bądź zainwestowanej bądź położonej w pobliżu. Skarżący M. O. od 2004 r. legitymuje się spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym położonym w B. przy ul. [...]., wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1999 r. (które to jest przedmiotem postępowania). Nie był on więc stroną tego postępowania o pozwolenie na budowę, nie nabył też żadnych praw, które mogłyby legitymację do złożenia wniosku zapewnić.
Nadto kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony występowała w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony tak w sprawach dotyczących inwestycji realizowanych bądź zrealizowanych przez samą spółdzielnię, jak też inwestycji planowanych na sąsiednich nieruchomościach.
Uprawnień do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego skarżący nie może również wywieść z przepisu art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Przez pojęcie "osoby trzeciej" wskazane w tym przepisie należy bowiem uznać osoby mające nie tylko interes faktyczny w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na budowę, ale interes prawny do wystąpienia z własnym żądaniem, którym to skarżący nie może się wykazać.
Nawet, gdyby Sąd doszukiwał się przepisu prawa materialnego będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wskazać należy, że § 40 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mówi o sytuowaniu obiektów rekreacyjnych w odległości co najmniej 10 metrów od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, i taką też odległość wskazuje skarżący. Z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika zaś, iż odległość ta wynosi 12,5 metra.
Tak więc nie ma przepisu prawa materialnego, który dawałby legitymację M.O. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Zasadnie więc organy administracji rozpoznające niniejszą sprawą uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] maja 1999 r.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.