Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.K. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2005r. nakładające na M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wys. 47.778,20 zł za niedopełnienie obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym nr [...] z [...] września 2005r.
Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1999r. nakazano M.K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2000r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt: IVSA 1067/00 oddalił skargę M.K.
W związku z niewykonaniem ww. obowiązku organ powiatowy 26 kwietnia 2000r. skierował upomnienie, a [...] września 2005r. wystawił tytuł wykonawczy oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia.
W ocenie organu postępowanie egzekucyjne przeprowadzono prawidłowo, a postanowienie odpowiadało art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), dalej upea. Wysokość grzywny wyliczono zgodnie z art. 121 § 5 cyt. ustawy.
Organ dodał, że w myśl art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie mógł więc na etapie postępowania egzekucyjnego odnosić się do zarzutów merytorycznych decyzji z dnia [...] lipca 1999 r.
Skargę na to postanowienie złożyła M.K. i wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć zarzuciła naruszenie: art. 121 § 4 i 5 upea oraz jej interesu prawnego, art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podniosła, że organ powiatowy nie zastosował się do art. 121 § 5 upea. Nieprawidłowo naliczył wysokość grzywny, zawyżając jej wysokość i nie podając sposobu oraz podstawy wyliczenia. Organ wojewódzki zaś nie zbadał, czy prawidłowo naliczono grzywnę oraz groził nakładaniem kolejnych grzywien naruszając art. 121 § 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym grzywna jest jednorazowa.
Skarżąca podniosła, że postanowienia naruszają jej interes prawny, gdyż po wielu uciążliwościach udało się jej uregulować status prawny budynku i działki. Brak uregulowania wynikał ze zniszczenia i utraty dokumentów w okresie wojny oraz przeszkód związanych z długotrwałymi postępowaniami sądowymi. Decyzje nie uwzględniały faktu, że remont domu prowadzono w stanie wyższej konieczności, gdyż zawalony dach i pękające ściany stwarzały bezpośrednie zagrożenie dla skarżącej i rodziny. Nadto skarżącą wprowadzono w błąd przez wydanie zezwolenia na remont domu oraz odmowę wydania pozwolenia na budowę.
Podała, że aktualnie występuje o pozwolenie na remonty, które zakwalifikowano jako rozbudowę. Uzyskanie pozwolenia, wysoką i niesprawiedliwą grzywnę czyni bezprzedmiotową. Żądanie obecnie rozbiórki domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania skarżącej i jej rodziny rażąco narusza zasady współżycia społecznego. Nakładanie grzywny wtedy, gdy inwestor jest w trakcie załatwiania spraw formalnych (legalizacja budowy) jest niecelowe, nieracjonalne, niezgodne z literą i duchem prawa i stanowi jego rażące naruszenie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić trzeba że uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie wydano z istotnym naruszeniem art. 121 § 5 upea.
Ponadto, blisko pięcioletnia zwłoka w rozpatrzeniu zażalenia spowodowała zmianę stanu faktycznego sprawy, co z kolei obligowało organy do zastosowania art. 28a upea.
Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 121 § 4 upea grzywnę w celu przymuszenia dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo. Wysokość tej grzywny nie jest dowolna. Jeżeli obowiązek podlegający wyegzekwowaniu dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - wysokość grzywny wylicza się stosownie do art. 121 § 5 upea. Zgodnie z treścią tego przepisu stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zatem przedstawienie w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia sposobu wyliczenia grzywny, z wyszczególnieniem wysokości jej składników, tak aby możliwe było dokonanie kontroli prawidłowości dokonanego wyliczenia.
Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do jedynie do wskazania, że grzywna wynosi 47.778,20 zł. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził, że grzywnę wyliczono zgodnie z art. 121 § 5 cyt. ustawy.
W związku z powyższym, jako uzasadniony Sąd ocenił zarzut skargi, że organ powiatowy nie podał sposobu wyliczenia grzywny, co skutkowało uchyleniem wydanych rozstrzygnięć, jako wydanych z istotnym naruszeniem ww. przepisu.
Wskazać również należy, że w wyniku prawie pięcioletniej zwłoki w rozpatrzeniu zażalenia M.K. zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Na rozprawie sądowej w imieniu skarżącej wystąpiła bowiem jej córka – A.W., która przedłożyła akt notarialny z dnia [...] maja 2008r. (Repertorium A nr [...]). Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość objętą obowiązkiem rozbiórki skarżąca darowała córce A.W. wówczas noszącej nazwisko A.K.
Wobec treści art. 28a upea fakt ten obliguje organ do kontynuowania postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zastosowania dalszych środków egzekucyjnych - tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie - do wystawienia nowego tytułu wykonawczego.
Tym niemniej pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim zasadnie wyjaśniły organy - że na etapie postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest jedynie w celu wyegzekwowania zastosowanego obowiązku, ocenie organów egzekucyjnych nie podlegają kwestie odnoszące się do meritum decyzji, którą obowiązki te nałożono. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 29 ust. 1 upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W konsekwencji powyższego, skoro postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w związku z niewykonywaniem przez skarżącą obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] lipca 1999r. nakazującej rozbiórkę samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, to bez wpływu na jej wynik postawały zarzuty o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, przewlekłość w uregulowaniu statusu prawnego budynku i działki, prowadzenia "remontu: w stanie wyższej konieczności, podejmowaniu prób ponownej legalizację budynku, jak również ewentualnego wprowadzenia skarżącej w błąd przez wydanie zezwolenia na remont domu oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę.
Zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, tylko formą nacisku w celu zmuszenia zobowiązanego - poprzez zastosowanie dolegliwości finansowej - do wyegzekwowaniu obowiązku.
Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu.
Z powyższych względów zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji, a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.