Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tunelu [...] pod jezdnią ul. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a ponieważ Ogólnopolskie Towarzystwo [...] nie zalicza się do podmiotów wymienionych w powyższym artykule nie może być uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w tej sytuacji wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę pozbawiony jest podstaw prawnych, a rozważania odwołującego się na temat przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzucając, iż organy administracyjne rozpoznając wniosek skarżącego stowarzyszenia nie wzięły pod uwagę, iż podstawą złożonego wniosku był art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), który określa tryb uczestniczenia organizacji ekologicznej w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a więc takich, w których sporządzono raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Przepis ten nie został uchylony przez przepisy Prawa budowlanego.
Skarżący podnosi również, iż co do organizacji ekologicznej składającej wniosek w trybie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ organizacja składa wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na "prawach strony", a nie "strony" postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skarga jest zasadna, gdyż przy wydawaniu przez organ zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
Na wstępie należy podkreślić, że Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia go według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu.
W związku z powyższym kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowienie organu I instancji było wydane w dniu [...] lutego 2005 r., a zaskarżone do Sądu postanowienie organu II instancji w dniu [...] maja 2005 r., a więc przed nowelizacją ustawy prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r. Zmiana ta implementowała do polskiego sytemu prawnego dyrektywę unijną 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska (ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954).
Po nowelizacji Prawa ochrony środowiska t.j. po dniu 28 lipca 2005 r. organizacje ekologiczne mogły brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę już nie mogły brać udziału.
Gdyby zaskarżone postanowienie wydane zostało po 28 lipca 2005 r. byłoby prawidłowe, a skarga wniesiona na nie podlegałaby oddaleniu jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw.
W dacie wydawania postanowień w niniejszej sprawie, po pierwsze nowelizacja jeszcze nie obowiązywała, a po drugie istniały dwa sprzeczne ze sobą przepisy art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Treść tych przepisów jest następująca:
Art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska brzmiał: organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania uczestniczą w nim na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się.
Art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego brzmiał: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Z powyższego wynika, że art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska dopuszcza organizacje ekologiczne do postępowania na prawach strony w przedsięwzięciach mogących oddziaływać na środowisko, a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązujący od 11 lipca 2003 r., nie zezwala organizacjom ekologicznym na udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nawet gdyby zamiar inwestycyjny wymagał sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że żaden z tych przepisów nie jest lex specialis w stosunku do drugiego.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie, do którego zamiar uczestniczenia na prawach strony zgłosiło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony [...], dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w trybie przepisów Prawa ochrony środowiska.
W sytuacji sprzeczności, jaka istniała w dacie wydania kontrolowanych postanowień, między przepisami art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także mając na uwadze zarówno art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazujący zapewnienie ochrony środowiska jak i prawo wspólnotowe, należy uznać pierwszeństwo regulacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska nad unormowaniem zawartym w art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 129/06.
Na marginesie już tylko należy zauważyć, że od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązuje nowelizacja Prawa budowlanego, która wprowadziła nowe brzmienie art. 28 poprzez dodanie ustępu 4. Zgodnie z nową regulacją przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. Tak więc organizacje ekologiczne ponownie mogą brać udział w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa i uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.