Uzasadnienie
W dniu 10 lipca 2006 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek o pozwolenie na przebudowę dachu budynku mieszkalnego w B. Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. zwrócono się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z prośbą o uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 397 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. (otrzymanym przez organ nadzoru 27 września 2006 r.) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków orzekł o nieuzgodnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Starosta [...] nałożył na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów w terminie do 7 listopada 2006 r. W dniu 6 listopada 2006 r. inwestor uzupełnił brakujące dokumenty.
Pismem z dnia 6 listopada 2006 r. Starosta [...] ponownie zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z prośbą o uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. (wpłynęło do Starosty 12 grudnia 2006 r.) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków uzgodnił decyzję o pozwoleniu na przedmiotową budowę.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
W dniu [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego Wojewoda [...] postanowieniem wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 5000 zł z powodu niewydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpłynięcia wniosku. Decyzję wydano po upływie 157 dni. Wskazano, iż do biegu terminu z ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty w której organ:
- - wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (od 1 września 2006 r. do 27 września 2006 r., tj. 26 dni);
- - wydał postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia przez inwestora dokumentów (od 9 października 2006 r. do 6 listopada 2006 r., tj. 28 dni);
- - ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o uzgodnienie decyzji, (od 14 listopada do 12 grudnia 2006 r., tj. 28 dni).
W związku z powyższym należało uznać, że organ wydał decyzję po 10 dniach zwłoki (157 - 65 - 26 - 28 - 28 = 10).
Na postanowienie to Starosta [...] wniósł zażalenie. Wskazano w nim, iż organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni.
Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważono, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan prawny, ale pomylił się w obliczaniu okresu, o jaki zastał przekroczony termin 65 dni, gdyż odliczył okres na uzupełnienie dokumentów, o które zwrócił się organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego od okresu, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji.
Wskazano ponadto, iż organ drugiej instancji nie mógł zmienić na niekorzyść strony orzeczenia pierwszej instancji zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa.
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na to, że naruszono przepisy art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Wskazano, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie nieuzasadnionego wydłużenia przez organ administracji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej organ bez zbędnej zwłoki rozstrzygnął sprawę. Wskazano też, iż postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie rozstrzyga o kwestii wynikającej w toku postępowania, zatem wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej sprawę, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Intencją ustawodawcy było karanie organu wstrzymującego się od wydania decyzji i kara winna być naliczana w trakcie postępowania, a nie w terminie późniejszym, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 139 kpa, gdyż organ nadzoru budowlanego winien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na tej podstawie Sąd rozpoznając sprawę dokonał również oceny postępowania organu I instancji.
W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 10 lipca 2006 r., natomiast decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydano w dniu [...] grudnia 2006 r. Należy stwierdzić, iż organ drugiej instancji błędnie zinterpretował art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję pierwszej instancji z powodu odliczenia od terminu określonego w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okresu na uzupełnienie brakujących dokumentów, o które zwrócił się Starosta [...] do inwestora narusza prawo.
Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6, (terminu 65 dni od daty złożenia wniosku) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu".
Skoro więc intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki, między innymi zawinionych przez inwestora, nie można przypisywać Staroście [...] winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego.
Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać charakteru represyjnego, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień.
Należy jednakże podzielić pogląd organu nadzoru budowlanego, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne, podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. W obu tych postępowaniach występują także różne strony.
Należy jednakże podzielić nie kwestionowany przez stronę pogląd wyrażony przez organy obydwu instancji, iż do biegu terminu z ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty w której organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków do daty otrzymania stosownej odpowiedzi. W niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków organ wystąpił dwukrotnie.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.