Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. I., B. Z., L. D. z dnia [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] (znak:[...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projektu budowlany i udzielającą grupie E., rejon Dystrybucji w G. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej średniego napięcia SN 15 KV i stacji transformatorowej słupowej, budowę linii kablowych SN 15 KV oraz stacji transformatorowej słupowej na terenie K. oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 574/07), stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odstępuje od jej uchylenia albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez mieszkańców i właścicieli działek w J. ul. [...] i ul. [...] od decyzji Starosty [...] z [...] o pozwoleniu na budowę. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, iż Wojewoda [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien najpierw ustalić, jaki charakter miało pismo mieszkańców J. z dnia [...]. Ponadto, Wojewoda [...] błędnie określił mieszkańców i właścicieli działek w J. ul. [...] i ul. [...] jako strony, bez precyzyjnego oznaczenia ich danych personalnych.
Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Wojewoda [...] pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. wezwał wszystkie osoby, które podpisały się pod pismem z dnia 19 lipca 2007 r. do sprecyzowania wniosku poprzez określenie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...], czy też wniosek o wznowienie postępowania oraz do wykazania indywidualnego interesu prawnego przez każdego z Wnioskujących z osobna, co pozwoliłoby przesądzić czy przysługuje Wnioskującym przymiot strony w postępowaniu oraz rozważyć stopień ewentualnej uciążliwości przedmiotowej inwestycji. Ponadto, wezwano Wnioskujących do przedłożenia odpisów zwykłych z ksiąg wieczystych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wnioskujący wskazali, iż ich pismo z dnia 19 lipca 2009 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto, B. I. wykazała, że jest właścicielką działki o nr [...], B. Z. właścicielką działki o nr [...], a L. D. wykazał, że razem z żoną A.D. jest współwłaścicielem działki o nr [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] po zbadaniu terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do B. I., B. Z. oraz L.D. jest uzasadniony. W ocenie organu, inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] oddziałuje na nieruchomości stanowiące własność B.I., B.Z. oraz L.D. w związku z czym osoby te powinny być uznane za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej średniego napięcia. Jednocześnie organ stwierdził, że poza błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania brak jest innych powodów do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności powodem do uchylenia decyzji nie mogą być podnoszone przez strony kwestie dotyczące charakteru prowadzonej budowy (przebudowy) wpływającej bezpośrednio na krajobraz widziany z działek, a w konsekwencji na jej wycenę, gdyż dotyczą sfery prawa cywilnego i mogą być rozstrzygane jedynie przed sądami powszechnymi.
Zdaniem Wojewody [...] zostały spełnione wymagania zawarte w art. 35 ust 1 oraz art. 32 ust 4 Prawa budowlanego dlatego organ zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ zaznaczył, że jego decyzja z dnia [...] była przedmiotem kontroli organu wyższego stopnia w wyniku której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności uznając, że nie zawiera żadnej z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Wobec braku okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę poza błędnym nie uznaniem B. I., B. Z. i L. D. za strony postępowania zakończonego ww. decyzją organ nie znalazł podstaw do jej uchylenia we wznowionym postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań B. I., A. D. i L. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr [...] stanowiąca własność B. Z. oraz działka nr [...] będąca własnością A. i L.D., a także działka nr [...], której właścicielką jest B.I. znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym ww. osobom przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę linii napowietrznej. Ze zgromadzonego natomiast w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. Z tego też względu organ stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody [...] jak i Starosty [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 10, art. 61 § 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Jednocześnie organ stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane, a brak uczestnictwa ww. osób jest naruszeniem prawa, jednak uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zasadne, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego przebiegu przedmiotowej inwestycji przez działki stanowiące ich własność organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody z dnia [...] nie udzielała pozwolenia na budowę na ww. działkach nr [...],[...] i[...], a tym samym bezzasadny jest zarzut, że inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r, sygn. akt. VII SA/Wa 249/09, którym oddalono skargi B. Z. i A. D. na decyzję organu z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. I. oraz L.D. i A.D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1) art. 6, art. 8 i art. 11 kpa. poprzez wydanie decyzji bez przeanalizowania materiału dowodowego i bez wystarczającego wyjaśnienia Stronie powodów podjęcia decyzji tej treści,
- 2) art. 7 kpa. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- 3) art. 138 § 1 w zw. z art. 6 kpa. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji odstępującej od uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w sytuacji, w której nie istnieje przepis prawa upoważniający organ do utrzymania w mocy niezgodnej z prawem decyzji Wojewody [...],
- 4) art. 146 § 2 kpa. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji odstępującej od uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w sytuacji, w której w wyniku wznowienia mogłaby, a wręcz powinna zapaść decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] dotyczy działek stanowiących ich własność przez które zaprojektowano przebieg przedmiotowej inwestycji. Z tego powodu decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie dotyczyła ich działek. Skarżący dodali, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania ich nieruchomościami na cele budowlane oraz pomimo braku przeprowadzenia konsultacji społecznych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, iż postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1977/10 (skarga A. i L. D.) ze sprawą VII SA/Wa 1976/10 (skarga B.I.) celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywana przez Sąd polega w tej sprawie na zbadaniu prawidłowości ustalenia, że wadliwość procesowa powodująca wznowienie nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.
Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w sposób przekonywujący wykazały, iż działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z czym wystąpiła przyczyna wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z kopii mapy zasadniczej obrazującej przebieg przedmiotowej inwestycji, która stanowi załącznik do projektu budowlanego z września 2003 r. wynika bowiem, że projektowana inwestycja przebiega wzdłuż granicy działki nr [...] której właścicielką jest skarżąca B. I. Natomiast przy granicy działki nr [...] należącej do skarżących A. i L. D. znajduje się stacja transformatorowa.
Z wyjaśnień pełnomocnika Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonych na rozprawie wynika, że stacja transformatorowa usytuowana jest w odległości ok. 5 m od granicy działki skarżących D. co może powodować jej zacienienie.
Skarżący D. wykazując swój interes prawny przedłożyli akt notarialny kupna działki z którego wynika, że działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W świetle powyższego, Sąd podzielił ustalenia organów dotyczące położenia działek skarżących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji co oznacza, że wskazana przez skarżących przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpt 4 k.p.a. rzeczywiście wystąpiła.
Organ prawidłowo też zbadał termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. przyjmując zgodnie z oświadczeniem skarżących, że o decyzji dowiedzieli się w dniu 11 lipca 2007 r. w którym pojawiły się ekipy budowlane próbujące stawiać słupy energetyczne.
Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, iż postępowanie, pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Z ustaleń organu wynika bowiem, że projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane ustawą Prawo budowlane. Organ ustalił również, iż przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez działki skarżących tym samym bezzasadny jest zarzut, że inwestor winien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania działkami skarżących na cele budowlane. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga również przeprowadzenia konsultacji społecznych bowiem nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż skoro w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej organ zasadnie nie uchylił decyzji dotychczasowej i wobec uznania, iż skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Zarzuty skarżących odnoszące się do wad materialnoprawnych decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] muszą być ocenione jako bezprzedmiotowe w sprawie wznowienia postępowania. Do eliminowania bowiem z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi powołana jest instytucja stwierdzenia nieważności, której przesłanki zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Z uzasadnienia decyzji organów wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności uznając, że decyzja nie zawiera żadnej z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.
Skargi B. Z. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostały natomiast oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt. VII SA/Wa 249/09.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi oddalić.
Zdanie Odrębne
sędziego Jolanty Augustyniak - Pęczkowskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1976/10
Nie podzielam stanowiska przedstawionego w powołanym wyżej wyroku. Uważam, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione kwestie dotyczące przymiotu strony skarżących B.I. oraz A.D. i L.D. W mojej ocenie organy co najmniej przedwcześnie, we wznowionym postępowaniu, przeszły do merytorycznej oceny ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej SN 15 kV i stacji transformatorowej słupowej, budowę linii kablowych SN 15 kV oraz stacji transformatorowej słupowej na terenie [...] -[...] - [...].
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał bowiem w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., mocą której organ ten stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] marca 2006r. została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odstąpił od jej uchylenia uznając, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Obowiązkiem organów we wznowionym postępowaniu było przede wszystkim sprawdzenie i wykazanie, czy osoby które wystąpiły z podaniem o wznowienie, na podstawie przesłanki wymienionej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., są legitymowane do zainicjowania takiego postępowania w związku z treścią art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skoro przedmiotem postępowania zwyczajnego było udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę ww. linii napowietrznych średniego napięcia, linii kablowych oraz stacji transformatorowych.
Nie ulega wątpliwości - w świetle utrwalonego orzecznictwa - że z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko strona, jak również to, że jeśli nie jest oczywiste czy podanie pochodzi od strony postępowania, to ustaleń i oceny w tym zakresie organ dokonuje dopiero po wznowieniu postępowania postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 2 k.p.a. Nakłada to na właściwe organy obowiązek wykazania ww. okoliczności i ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji przed przystąpieniem do badania istoty sprawy. W przypadku ustalenia negatywnych przesłanek do zainicjowania postępowania wznowieniowego organ zobligowany jest bowiem do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w oparciu o art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W przedstawionej sytuacji nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu - powtarzając stanowisko organu I instancji - że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. oddziaływuje na nieruchomości stanowiące własność B.I. (działka [...]), B.Z. (działka [...]) oraz A. i L.D. (działka [...]).
Nie wiadomo zatem jakie konkretnie przepisy odrębne, wprowadzające związane z planowaną budową i przebudową linii SN 15 kV oraz stacji transformatorowych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżących - w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - organy miały na uwadze.
Dodać przy tym trzeba, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Obowiązkiem Sądu jest jedynie skontrolowanie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu.
Jednak tak lakonicznych ustaleń organów w omawianym zakresie nie sposób zweryfikować na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Z mapy zasadniczej dołączonej do projektu budowlanego można wnioskować, że inwestycja będzie przebiegać, albo na działce nr [...] stanowiącej własność B.I., albo na pewnym odcinku wzdłuż tej działki, a jeśli tak to nie wiadomo w jakiej odległości.
Podobnie "w pewnej odległości" od działki skarżących A.D. i L.D. ([...]) usytuowana jest istniejąca stacja transformatorowa nr 06-1221.
Z dokumentacji technicznej (pkt. 3.7 w zw. z pkt. 3.5) wynika, że w związku ze zmianą trasy przebudowywanej linii napowietrznej SN 15 kV (...) istniejąca stacja nr 06-1221 zasilana będzie linią kablową SN 15 kV. Kabel będzie układany w wykopie na głębokości 0,9 m (pkt 3.5).
Moim zdaniem okoliczności te winny być poddane ponownemu badaniu organów, gdyż dopiero od jego wyniku będzie zależało, czy organ wyda decyzję na podstawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. to jest odmówi uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu uznając, że skarżący nie mają przymiotu strony, czy też stwierdzi, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odstąpił od jej uchylenia uznając, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z powołanych wyżej powodów kontrolowane rozstrzygnięcia oceniam, jako przedwczesne - wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego, niewątpliwie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W mojej ocenie, uchylenie ww. decyzji, z powodów procesowych, ze wskazaniem rzetelnego zbadania sprawy w przedstawionym zakresie, nie prowadziłoby do uchybienia art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peiuś). Po pierwsze rozstrzygnięcie będzie bowiem zależało - jak już wskazano wyżej - od wyniku ustaleń organów, co oznacza że kwestia ta pozostaje otwarta. Po drugie, nawet gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, że skarżący nie mają przymiotu strony we wznowionym postępowaniu, to i tak rozstrzygnięcie to nie pogorszy ich sytuacji, skoro rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie również nie było dla nich korzystne.