Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosta L., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpoznaniu wniosku inwestora – P. K. – wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie altanki na terenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi M. gm. S..
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 25 maja 2007r. do Zamiejscowego Referatu Architektury w S. Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek dotyczący zgłoszenia budowy altanki na terenie działki położonej we wsi M. gm. S.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania postanowienia.
Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2007r. P. K. uzupełnił zgłoszenie o planowany termin rozpoczęcia robót, stosownie do zapisów art. 30 ust. 5, a ponadto dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem określonym załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004r. (Dz. U Nr 242, poz. 2421). Organ I instancji stwierdził, że jego wątpliwości budzi tylko data złożenia oświadczenia tj. 20 czerwca 2007r., skoro powyższe oświadczenie przesłano w korespondencji z datą nadania 13 czerwca 2007r.
W wyznaczonym postanowieniem terminie, inwestor nie przedłożył natomiast decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wymaganej stosownie do postanowień art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78 ze zm.). Zgłaszający budowę altanki nie uzupełnił też wniosku o odpowiednie szkice i rysunki (szkic elewacji i rzutu altany oraz jej lokalizacji na mapie sytuacyjno-wysokościowej), w oparciu o które organ mógłby rozstrzygnąć o zgodności projektowanych założeń z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zgodności planowanej lokalizacji altany z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu I instancji, fakt posiadania uprawnień budowlanych przez osobę dokonującą zgłoszenia, jak sugeruje zgłaszający, nie zwalnia z obowiązku dostarczenia odpowiednich szkiców i rysunków obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania P. K. - uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosty L., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał sprzeciw w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że inwestor, wykonując nałożony przez Starostę L. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, przedłożył: dwa egzemplarze planowanego usytuowania altanki naniesione na mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych oraz dwa egzemplarze szkicu koncepcyjnego wykonania altanki - rzut oraz widok elewacji. Wydając sprzeciw w sprawie przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego organ I instancji nie uwzględnił w/w dokumentacji, złożonej w terminie określonym w postanowieniu.
Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie w części dotyczącej jej uzasadnienia, to jednak uznać należy, iż w/w decyzja jest prawidłowa w części dotyczącej rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa altana jest drewniana, o kształcie sześciokąta, wysokości 3,0 m, zadaszona, z pionowymi słupkami nośnymi drewnianymi, opartymi na bloczkach betonowych lub trelinkach położonych na gruncie. Niniejsza altana nie jest więc obiektem małej architektury, ani budynkiem. Jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego. Budowa tego rodzaju obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie wyłącza budowy altany (poza altaną w rodzinnych ogrodach działkowych) od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt 7/IV SA/Wa 1538/03). Altaną może być nazwany, i tak traktowany, tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu pracowniczych (obecnie rodzinnych) ogrodów działkowych i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie pracowniczych (rodzinnych) ogrodów działkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000r., sygn. akt.
IV SA 363/98). Wskazać należy, iż skoro altana jest obiektem, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu II instancji, w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej instytucji, dlatego po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego - nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznie orzekającego w sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.
Skarżonej decyzji zarzucił błędne odczytanie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1994r. zastosowanego jako podstawa prawna skarżonej decyzji oraz brak staranności w kwalifikacji prawnej zgłoszenia budowy altanki na działce [...] we wsi M. gmina S..
Zdaniem skarżącego argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest całkowicie niesłuszna i obarczona wadą błędnej kwalifikacji prawnej. Ponadto skarżący podniósł, że poruszony w decyzji drugo-instancyjnej problem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ altanka jako nie związana trwale z gruntem nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu, a poza tym na terenie przedmiotowej działki nie występują grunty organiczne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
W takim trybie rozpoznano niniejszą sprawę.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych.
Na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, wydaje akt administracyjny – decyzję lub postanowienie, których treść rozstrzygnięcia musi być zgodna dyspozycją art. 138 § 1 i § 2 Kpa.
Art. 138 § 1 Kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tym miejscu należy stwierdzić, że wskazane wyżej przepisy art. 138 Kpa są jasne w swej treści, co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
W wyroku z dnia 16 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1634/05 (publ. LexPolonica nr 1483242) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 138 Kpa zawiera katalog zamknięty sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu administracji drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, w wyniku złożonego środka zaskarżenia w toku instancji, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Ponadto w w/w wyroku Sąd wprost stwierdził, że podjęcie rozstrzygnięcia, które nie mieści się w granicach dyspozycji art. 138 Kpa - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Wa 297/06, publ. LexPolonica nr 411010, Rzeczpospolita 2006/140 str. C3).
Wymienione wyżej stanowisko judykatury sądowoadministracyjnej podzielają również autorzy komentarzy: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, (patrz: s. 603) oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, (patrz: s. 740).
A więc określone w art. 138 Kpa rodzaje rozstrzygnięć bezwzględnie wiążą organ odwoławczy w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wydając inne rozstrzygnięcie niż określone w/w przepisie de facto orzeka w sposób niezgodny z prawem.
Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosty L., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał sprzeciw w mocy.
W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przepis art. 138 Kpa, a więc także norma zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 - w ogóle nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które ograniczałoby się do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej wyłącznie uzasadnienia, natomiast w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję.
W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 107 § 1 Kpa jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. A więc jest ono niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część, ponieważ z niego wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia, które zdaniem organu administracyjnego decydują o wyniku rozstrzygnięcia.
Taki charakter uzasadnienia decyzji rzutuje wprost na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.
W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, zarówno w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, jak również do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W związku z powyższym, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 Kpa.
Oczywiste rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną in fine w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729).
A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318).
W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność, ponieważ Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym, które w sposób oczywisty narusza normę art. 138 Kpa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.