Uzasadnienie
Minister Rozwoju (Minister) postanowieniem z [...] sierpnia 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia A. G. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] lipca 2019 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z [...] grudnia 2018 r. zezwalającą na realizację inwestycji pn.: "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] - odcinek Trasy [...] od pl. [...] do ul. [...] w [...]".
Organ wskazał, że pismem z 17 czerwca 2019 r. A. G. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podnosząc, że z uwagi na kierowanie korespondencji na niewłaściwy adres, pozbawiono go udziału w postępowaniu, a o decyzji dowiedział się przy dokonywaniu przez osoby trzecie pomiarów jego działki w celu wywłaszczenia.
Minister przedstawił przebieg postępowania oraz motywy zaskarżonego postanowienia i zgodził się ze stanowiskiem Wojewody. Następnie powtórzył rozważania odnośnie charakteru postępowania wznowieniowego. Podkreślił, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania uruchamia pierwszy etap tzw. postępowanie rozpoznawcze, w którym organ bada, czy decyzja jest ostateczna, czy wskazano podstawy wznowienia -art. 145 § 1 k.p.a. i czy wniosek złożono w terminie.
Organ zaznaczył m.in., że w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie z uwagi na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Dopiero pozytywna weryfikacja ww. przesłanek, w tym terminu na złożenie wniosku, pozwala organowi przejść do następnej fazy tj. do rozważenia, czy przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły, oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wyklucza merytoryczną ocenę decyzji. Jest to termin zawity, zatem jego przekroczenie skutkuje odmową wznowienia postępowania (wyrok WSA w W-wie z 25 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1437/16).
Wnioskodawca złożył wniosek 17 czerwca 2019 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc termin do złożenia wniosku jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzja została wydana na podstawie specustawy drogowej, w której ustawodawca przewidział uproszczony sposób doręczania decyzji tj. w drodze publicznych obwieszczeń, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, który odsyła do stosowania art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Art. 49 § 2 k.p.a. stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej.
Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego na piśmie doręcza się tylko inwestorowi. Pozostałe strony o wydaniu decyzji zawiadamia się w drodze publicznego obwieszczenia w urzędzie organu, który decyzję wydał, oraz w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Z faktem tym ustawodawca związał domniemanie prawne skutecznego doręczenia decyzji po upływie 14 dni od dnia jej publicznego obwieszczenia wszystkim stronom, którym decyzja nie została przesłana na piśmie.
Minister podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że doręczenie decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu niemożności dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji i braku udziału strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się bowiem domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim stronom po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Odmienne rozumowanie podważałoby sens art. 49 k.p.a.
W tej sprawie, zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, organ wojewódzki doręczył decyzję inwestorowi, a pozostałe strony zawiadomił o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w Urzędzie Miasta [...] oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - BIP ww. urzędów i w prasie lokalnej - "Gazeta [...]". Najpóźniej obwieszczenie ogłoszono 28 grudnia 2018 r. (w BIP Urzędu Miasta [...]). W myśl art. 49 k.p.a., 14-dniowy termin skutkujący uznaniem ww. decyzji za doręczoną upłynął zatem 11 stycznia 2019 r. Tym samym, miesięczny termin wniesienia podania o wznowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. liczony jest od 11 stycznia 2019 r., a więc upłynął 11 lutego 2019 r.
Składając podanie o wznowienie 17 czerwca 2019 r wnioskodawca przekroczył zatem termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Organ wskazał, że w zażaleniu skarżący nie podniósł żadnych argumentów świadczących, że wniosek o wznowienie wniósł z zachowaniem terminu.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. G. wskazując, że 17 czerwca 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r. informując, że dopiero 27 maja 2019 r. dowiedział się o działaniach które mają ją uszczuplić jego własność..
Skarżący podniósł, że pominięto go w postępowaniu zwyczajnym, co jest rażącym naruszeniem prawa. Obowiązkiem Wojewody było powiadomienie go o wszczęciu postępowania i podjęciu prac nad projektem. Zaznaczył, że od kilkudziesięciu lat ma ten sam adres zameldowania. Po to ustanowiono wymóg obowiązkowego zameldowania, aby wszelkie instytucje państwa mogły ustalić miejsce stałego pobytu osoby i kontaktować się z nią w różnych formach, w tym pisemnie pod tym adresem. Rejestr stałego zameldowania obywateli jest dostępny dla urzędników, w tym dla Wojewody. Wysłanie korespondencji na adres stałego zameldowania jest minimum tego, co organ powinien uczynić dla właściwego doręczenia korespondencji, a już bezwzględnie po otrzymaniu zwrotu pierwszego listu wysłanego na adres inny niż miejsce stałego zameldowania. Błędny adres do korespondencji przekazał prawdopodobnie Urząd Miasta [...], co jest niezrozumiałe wobec używania od kilkudziesięciu lat adresu podanego w skardze i wysyłania korespondencji z innych Wydziałów Urzędu na podany adres.
Zdaniem skarżącego, można by uznać zawiadomienie w formie publicznego obwieszczenia lub w BIP za skuteczne gdyby choć raz Wojewoda wysłał korespondencję na adres przy ul. [...]/mieszkańcy by powiadomili o korespondencji/czy na adres stałego zameldowania, czy na adres do korespondencji przy ul. [...]. Natomiast pierwszą informację o uszczupleniu własności uzyskał przypadkowo 27 maja 2019 r. z rozmowy telefonicznej, w której mieszkanka nieruchomości poinformowała o obcych osobach dokonujących jakiś czynności na nieruchomości. Po przybyciu skarżącego poinformowano o oględzinach w celu wywłaszczenia.
Zachowując termin jednego miesiąca od dnia w którym dowiedział się o sprawie skarżący przesłał wniosek o wznowienie postępowania. Niedopuszczalne jest zatem uznanie za błąd niezapoznanie się z publicznym obwieszczeniem lub z BIP w sytuacji gdy nie miał on wiedzy o toczącym się postępowaniu. W państwie w którym własność jest chroniona konstytucją a obywatel ma czuć się bezpiecznie i mieć zaufanie do jego przedstawicieli, Wojewoda powinien dochować szczególnej staranności i wykorzystać wszystkie możliwości, aby dotrzeć z informacją, że chce odjąć własność. Wojewoda powinien wykorzystać wszystkie trzy adresy, aby poinformować o postępowaniu i decyzji. W skrajnym przypadku, gdyby czynności te nie dały rezultatu, Wojewoda powinien ustalić miejsce pobytu i przekazać korespondencję także przy pomocy Policji. Przez błąd urzędnika skarżący nie został zawiadomiony o wszczętym postępowaniu, nie mógł czynnie brać w nim udziału i wpływać na decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. odmawiające wznowienia – na wniosek A. G. - postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] grudnia 2018 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] - odcinek Trasy [...] od pl. [...] do ul. [...] w [...].
W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Na wstępie przybliżyć należy specyfikę zarówno postępowania wznowieniowego jak i postępowania toczącego się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. – o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 1474 ze zm. – specustawa drogowa), w którym została wydana decyzja ostateczna z [...] grudnia 2018 r.
Specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Celem specustawy drogowej jest szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej, co leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości i orzeka o wywłaszczeniu), z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.
Kwestie związane z zakomunikowaniem stronie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej reguluje w art. 11f ust. 3 specustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.
Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Dodać należy, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, co wynika z kolei z art. 11f ust. 4 specustawy.
Zgodnie zaś z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Przepis art. 49 k.p.a. – jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy - wprowadza zatem tzw. fikcję doręczenia, regulując możliwość zawiadamiania o decyzjach w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny. Ustawodawca określił, że w takim przypadku zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W konsekwencji, wobec wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie doręczenia w drodze obwieszczenia ustala datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 k.p.a. o decyzji się dowiedziały. czy też się z decyzją zapoznały.
W takim trybie została doręczona inwestorowi również decyzja z 13 grudnia 2018 r. kończąca postępowanie, którego wznowienia domagał się skarżący (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicach w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta [...], jak również w Biuletynach Informacji Publicznej wymienionych wyżej urzędów oraz w prasie lokalnej - "Gazeta [...]". Jak prawidłowo ustalił organ, że najpóźniej obwieszczenie ogłoszono 28 grudnia 2018 r. (BIP Urzędu Miasta Torunia), co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
W świetle treści art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji upłynął więc w dniu 11 stycznia 2019 r. Innymi słowy z chwilą upływu czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia, decyzja została skutecznie doręczona wszystkim stronom. Natomiast skarżący złożył wniosek w dniu 17 czerwca 2019 r, a więc po ww. terminie.
Zasadnie przy tym argumentował organ – powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo NSA – że zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami strona nie może zarzucać, że pomimo publicznego ogłoszenia, o wydaniu decyzji nie wiedziała. Akceptacja takiego stanowiska stałaby w sprzeczności z celem art. 49 k.p.a. i prowadziła do sytuacji, w której, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje byłyby zarówno ostateczne, jak i każda ze stron mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że faktycznie decyzji jej nie doręczono, a więc nie brała udziału w postępowaniu.
Prawidłowo zatem organy w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia postępowania wznowieniowego – na wniosek skarżącego – w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zamyka bowiem organom drogę do merytorycznego zbadania podstaw wznowienia.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.