Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) - po rozpoznaniu odwołania P. K. (dalej: "skarżący") uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 r., [...](dalej: "Starosta", "organ I instancji") w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia i umorzył postępowanie przed tym organem.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu [...] marca 2020 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie skarżącego o zamiarze zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na pomieszczenia mieszkalne (3 pokoje i łazienka) na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z [...] marca 2020 r., znak [...], organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia, w zakresie: 1) ustawy Prawo budowlane;
- 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- 3) ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części [...] po południowej stronie torów kolejowych – część II i III. W treści postanowienia sprecyzowano obowiązki, informując o konieczności usunięcia nieprawidłowości w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], Starosta dokonał zmiany ww. terminu wskazując, że wymienione nieprawidłowości należy uzupełnić w terminie 14 dni liczonych od dnia odwołania stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu Covid 19.
Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2020 r. organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na pomieszczenia mieszkalne (3 pokoje i łazienka) na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Starosta wskazał, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, sprawdza zgodność zgłoszenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie naruszenia w tym zakresie jest podstawą do wniesienia sprzeciwu. Podniósł, że skarżący nie wykazał zgodności inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części [...] po południowej stronie torów kolejowych – część II i III, w zakresie: minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 pkt 2 lit. a) oraz w zakresie: zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika ustalonej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 20 pkt 1).
Odnosząc się do stanowiska inwestora Starosta podkreślił, że stan prawny obowiązujący w dacie budowy budynku nie może być podstawą do rozpatrywania zgłoszenia skoro aktualnie obowiązujący stan prawny przewiduje już inne ustalenia. Skoro przedmiotowe zgłoszenie jest nową inwestycją to winno spełniać ustalenia obowiązujące na dzień weryfikacji.
Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł P.K..
Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty [...] i umarzając postępowanie przed tym organem wskazał, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("dalej: PINB") z [...] marca 2020 r., znak PINB [...] i PINB [...] informujące, że w dniu [...] marca 2020 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie m. in. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na pomieszczenia mieszkalne (3 pokoje i łazienka) na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe zawiadomienie wpłynęło do Referatu Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 2020 r., a więc przed dniem zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania.
W ocenie Wojewody, organ stopnia podstawowego posiadając powyższe informacje - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania sprawy - powinien wystąpić do PINB z zapytaniem, czy inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego dwulokalowego zlokalizowanego przy ul. [...]. Ponadto w materiale dokumentacyjnym znajduje się także zawiadomienie PINB z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], informujące, że w dniu [...] lutego 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na pomieszczenia mieszkalne (3 pokoje i łazienka) na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Wobec powyższego organ odwoławczy, pismem z [...] lipca 2020 r., zwrócił się do PINB z prośbą o udzielenie informacji czy na działce nr ew. [...] zrealizowano już roboty polegające na zmianie sposobu użytkowania ww. pomieszczeń, a także czy postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] lutego 2020 r. (znak: PINB.[) zostało zakończone oraz z jakim skutkiem.
Przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował, że [...] lutego 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru - oznaczonych w dokumentacji projektowej numerami [...], [...] oraz [...] przeznaczonych na miejsca parkingowe oraz komunikację, znajdujących się w budynku przy ul. I. [...] - na cele magazynowe. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], PINB wstrzymał użytkowanie pomieszczeń parteru ([...], [...] oraz [...]) użytkowanych na cele magazynowe oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia (w określonym terminie) wskazanych dokumentów.
Zdaniem Wojewody, powyższe oznacza, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ww. pomieszczeń znajdujących się na parterze budynku zlokalizowanego przy ul. [...] [...]. Stosownie zaś do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.
Wojewoda podkreślił, że skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wyklucza możliwość prowadzenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym stosownie do art. 71 ust 7 Prawa budowlanego. W powyższym przypadku, organem uprawnionym do prowadzenia postępowania jest nadzór budowlany, zgodnie z art. 71a Prawa budowlanego.
Skargę na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji.
Zdaniem skarżącego w sprawie został naruszony przepis art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, albowiem zgłoszenie nie zostało dokonane po zmianie sposobu użytkowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że PINB prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń (objętych zgłoszeniem w niniejszej sprawie) jako postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na miejsca parkingowe na cele magazynowe, gdy tymczasem zgłoszenie obejmowało zmianę sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne, co oznacza, że zgłoszenie nie miało na celu usankcjonowania samowoli budowlanej. Wskazał, że jak wynika z akt, PINB za zmianę sposobu użytkowania uznał chwilowe (na czas remontu) przechowywanie w pomieszczeniach garażowych styropianu.
Skarżący usunął styropian i pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformował PINB o jego usunięciu. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, tj. w dniu [...] sierpnia 2020 r., stan pomieszczeń objętych zgłoszeniem był zgodny z prawem. Ponadto, zdaniem skarżącego wprawdzie decyzja PINB o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru, przeznaczonych na miejsca parkingowe oraz komunikacji (...) na cele magazynowe (dołączona do skargi) została wydana przez PINB dopiero w dniu [...]października 2020 r., to i tak należy uznać postępowanie prowadzone przez PINB za niebyłe, wobec jego umorzenia.
W ocenie skarżącego nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania, fakt chwilowego przechowywania kilku płatów styropianu nie stanowi zmiany sposobu użytkowania na magazyn.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., którą organ - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty [...] z [...]maja 2020 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na pomieszczenia mieszkalne (3 pokoje i łazienka) na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w I instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Jako podstawę umorzenia postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy uznał okoliczność, że skarżący dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych i komunikacji na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] w [...] na cele mieszkalne - po dokonanej już zmianie sposobu użytkowania. Taki stan zdaniem organu (samowolna zmiana sposobu użytkowania przed zgłoszeniem) wyklucza możliwość prowadzenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym w związku z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Dowodem na zaistnienie takiego stanu faktycznego ma być postępowanie wszczęte przez PINB w dniu [...] lutego 2020 r.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela albowiem nie znajduje ono potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym sprawy.
I tak w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., na które powołuje się organ odwoławczy PINB stwierdził jedynie, że z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażu i komunikacji na parterze (nr [...], [...], [...]), położonych w wyżej opisanym budynku – na cele magazynowe. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], PINB wstrzymał użytkowanie powyższych pomieszczeń parteru i nałożył na skarżącego wskazane w postanowieniu obowiązki. Wobec tego nie można uznać za prawidłowe twierdzenie Wojewody (tym bardziej, że postępowanie PINB w sprawie znak [...] zostało umorzone decyzją PINB z [...] października 2020 r., nr [...] a postanowienie nr [...] uchylone), że powyższe oznacza, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ww. pomieszczeń na parterze - na cele mieszkalne - przed dokonanym zgłoszeniem. Wstrzymanie (ww. postanowieniem, następnie uchylonym) użytkowania pomieszczeń parteru na cele magazynowe, nie przesądza bowiem o dokonanej samowolnie zmianie (przed zgłoszeniem) ww. pomieszczeń parteru na cele mieszkalne.
W konsekwencji obowiązkiem Wojewody było dokonanie merytorycznej oceny decyzji – sprzeciwu Starosty [...] z [...] maja 2020 r. wobec dokonanego zgłoszenia z [...] marca 2020 r., którego treść określił sam skarżący wyznaczając tym samym przedmiot postępowania. Od tej oceny organ odwoławczy uchylił się.
Z powyższych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku.