Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2004r. Nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: kpa) po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o branży spożywczej z miejscami parkingowymi przy ul. [...] w P. na terenie działek nr [...], [...], [...], ark. 5, obręb P..
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].06.2003r. Teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obejmuje co prawda działki nr [...] ujętej w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak na wniosek inwestora organ uznał za zasadne odstąpienie w tym przypadku od generalnej zasady tożsamości przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, ze względu na ograniczenie zakresu rzeczowego inwestycji. Organ wskazał, że mimo wyłączenia działki nr [...] z projektu budowlanego możliwe jest zachowanie wszystkich ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, ilości miejsc postojowych dla samochodów, linii zabudowy oraz wymaganych odległości budynku od granicy nieruchomości.
Organ wskazał też, że projekt obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji oraz związany z tym projekt przebudowy układu drogowego w ul. [...] i budowy sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu [...] uzyskał pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich. Miejsca parkingowe w ilości wymaganej dla wnioskowanej inwestycji zostaną zapewnione na przedmiotowych działkach. Część miejsc parkingowych zaprojektowano poza docelowymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...] za zgodą ZDM na okres 10 lat (uzgodnienie z dnia 14.11.2003r.).
Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2004 r. o pozwoleniu na budowę stwierdził jej nieważność.
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewody [...] o zbadanie legalności wskazanej decyzji, bowiem w jego ocenie Prezydent Miasta P. wydał decyzję niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] poprzez naruszenie punktu 6 i 7 części I tej decyzji odnośnie lokalizowania miejsc parkingowych poza częścią działek przeznaczonych w planie zagospodarowania pod węzeł drogowy.
Wojewoda [...] podniósł, że integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest mapa terenu, na której nakreślono m.in. linie rozgraniczające ulicy [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy. Organ powołał treść pkt 6 i 7 części I decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w których ustalono, że projektowany obiekt oraz miejsca parkingowe inwestor powinien zlokalizować poza częścią działek przeznaczoną w planie zagospodarowania pod ul. [...] oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] pod węzeł drogowy; parkowanie pojazdów dopuszczalne jest wyłącznie w obrębie wnioskowanej nieruchomości, poza terenami rezerwowanymi pod komunikację (ulicę [...] i węzeł drogowy).
Zdaniem organu analiza decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazuje na fakt, że mapa terenu, na której nakreślono m.in. linie rozgraniczające ulicy [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy jest niezgodna z art. 64 w związku z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.,), bowiem w załączniku do decyzji nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja ta nie pozwala na zwymiarowanie inwestycji, jak i linii rozgraniczającej ulicę [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy na terenie objętym wnioskiem.
Tym samym organ administracji architektoniczno - budowlanej nie był w stanie dokonać sprawdzenia zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie zasadniczej w skali 1:500) z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdzić w oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ewentualne naruszenia w projekcie budowlanym na tle zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które mogłyby zostać skonkretyzowane w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Wojewoda [...] stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co miało ten skutek, iż wadę badanej decyzji należy ocenić jako kwalifikowaną.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2007r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2004r. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, część miejsc parkingowych została zaprojektowana na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania pod budowę ul. [...] i węzła drogowego, co jest niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje organ do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w części obarczonej wadą kwalifikowaną w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pozostałej części decyzji organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia przesłanki obligującej do stwierdzenia nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. Sp. z o.o. w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 10 i 77 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 przez zakończenie sprawy decyzją ostateczną z pominięciem jednej ze stron postępowania.
Skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania krąg podmiotów będących stronami poszerzył się. Na mocy aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 2004 r. teren objęty inwestycją kupiła spółka L. Sp. z o.o., wskutek czego stała się stroną postępowania. Zmiana właściciela została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla działek objętych inwestycją w dniu 13 czerwca 2005 r. W związku z powyższym status strony - w myśl art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - L. sp. z o.o. nabył z dniem złożenia wniosku o wpis spółki jako właściciela przedmiotowych działek, tj. w dniu 23 grudnia 2004 r., zatem od tego dnia powinien być objęty zakresem działań organów administracyjnych, przed którymi toczyło się postępowanie.
Skarżąca wskazała, że zasada czynnego udziału strony wyrażona w art. 10 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek badania, czy postępowanie toczy się z udziałem wszystkich stron. Przedmiotem decyzji wydanych w postępowaniu jest konkretna nieruchomość, zatem organ realizując wskazaną zasadę powinien sprawdzić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organ nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej (art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). L. sp. z o.o. powinien być uwzględniony jako strona już na etapie weryfikowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę [...], a następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tymczasem decyzje tych organów nie zostały doręczone L. sp. z o.o., wobec czego był on pozbawiony wiedzy o toczącym się postępowaniu i ewentualnych działaniach podejmowanych przez innych uczestników postępowania.
Naruszenie art. 10 kpa pozostaje w związku z art. 77 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącej naruszenie to uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Z treści skargi G. Sp. z o.o. w P. oraz dołączonego do niej odpisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika jednoznacznie, że z dniem 21 grudnia 2004r. teren objęty inwestycją, a więc działki nr ew. [...], [...] oraz [...], nabyła L. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Zmiana właściciela działek została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 13 czerwca 2005r. Spółka ta, mimo że z uwagi na wskazaną okoliczność przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu - nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, nie otrzymała decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego, nie została zawiadomiona o wniesieniu odwołania.
Zauważyć przy tym trzeba, że spółka ta jako właściciel działek objętych inwestycją miała przymiot strony już w chwili wszczęcia postępowania przed organem I instancji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 24 października 2006r.).
W przedmiotowej sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji - Wojewodą [...], jak i przed organem odwoławczym pominięta została zatem strona postępowania - L. Polska Sp. z o.o.. Żaden z tych organów nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących aktualnego kręgu stron postępowania, uznając za strony podmioty biorące udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. udzielającą pozwolenia na budowę, weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Działanie takie oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 kpa i wyczerpuje tym samym przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazana zasada nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, obliguje ona organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.
Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie etapy postępowania administracyjnego: fazę wszczęcia postępowania, etap postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Jednym z podstawowych obowiązków organu związanych z omawianą zasadą jest obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), co wiąże się z koniecznością ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony oraz badania, czy w trakcie postępowania nie nastąpiły zmiany w tym kręgu. Zachowanie tych wymagań, jak również wymogów dotyczących innych etapów postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek.
Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu mające miejsce w niniejszej sprawie skutkuje naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to zaś uchybienie przepisom procedury z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi. Użyty w treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie stwierdzenia określonej w nim przesłanki sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Wniosek taki wypływa z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy, jest też akceptowany w doktrynie oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Zakamycze 2005). Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582, Lex nr 78674; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).
Ujawnione naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.