Uzasadnienie
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją znak: [...] wydaną [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] kwietnia 2012r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2012r. czynności kontrolnych w budynku biurowym przy ul. N. [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. W związku z tym, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] zobowiązał spółkę N. Sp. z o.o. do "zabezpieczenia urządzeniami zapobiegającymi zadymieniu lub służącymi do usuwania dymu klatki schodowe wschodnią oraz zachodnią zlokalizowanymi w budynku biurowym przy ul. N. [...] w W. stanowiące pionowe drogi ewakuacji z budynku". Instalację jako "urządzenie przeciwpożarowe" należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia jej do użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań potwierdzających ich prawidłowość działania.
Organ odwoławczy rozpatrując sprawę podkreślił, że nałożony na Spółkę w decyzji organu I instancji obowiązek wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, oraz z § 3 ust. 1 i § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Fakt nie zabezpieczenia klatek schodowych, stanowiących pionowe drogi ewakuacji z budynku, urządzeniami zapobiegającymi zadymieniu lub służącymi do usuwania dymu stanowi, w oparciu o § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi.
Wskazał, iż obowiązek wynikający z punktu 1 zaskarżonej decyzji, na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), może być spełniony w sposób inny niż określono to w powyższym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie.
Odnosząc się do argumentacji strony, organ odwoławczy podał, że ustalił, iż budynek biurowy przy ul. N. [...] w W. wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z 1990r., które zmieniono w 1995r. w związku z opracowaniem projektu zamiennego. W związku z powyższym, należało stwierdzić, iż budynek został wybudowany na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Jednakże na etapie projektowania obiektu, zatwierdzenia projektu zamiennego i wydawania pozwolenia na budowę wystąpiły istotne nieprawidłowości, mające wpływ na pogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Mowa tu w szczególności o braku uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 3 ust. 2 pkt 1b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 lipca 1995r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (DZ. U. Nr 102, poz. 506).
Projekt zamienny został zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. nr pisma [...] z zaznaczeniem, że stanowi on załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] października 1995r., którą to decyzją przeniesiono na rzecz Sp. z o.o. N. decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1990r. wydaną dla Pracowniczej Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...]. Podczas prowadzenia czynności związanych z wydaniem opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej przed przystąpieniem do użytkowania ww. budynku, ówczesny Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w W. ustalił, że pierwotny projekt budowlany w oparciu, o który wydano pozwolenie na budowę dotyczył budynku trzykondygnacyjnego, a wiec w myśl przepisów o uzgadnianiu projektów budowlanych nie wymagał uzgodnienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej. Zatwierdzając zamienny projekt budowlany dla budynku 6-kondygnacyjnego organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę wymagalności uzgodnienia tego projektu, tym samym nie dopilnowano w toku procesu budowlanego spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej dla nowopowstającego obiektu. W konsekwencji tego zaniedbania, w projekcie nie przewidziano wymaganego odnośnymi przepisami m.in. oddymiania klatek schodowych.
Przepis zawarty w § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719) stanowi, iż w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz aktami wykonawczymi, wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2 mówiących o okolicznościach uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w związku z nie wzniesieniem przedmiotowego budynku zgodnie z ww. ustawą, a jedynie na jej podstawie, organ I instancji prawidłowo określił zakres obowiązku w zaskarżonej decyzji, stosując jako podstawę prawną § 16 ust. 3 powyższego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Ponadto, w myśl obecnych przepisów, tj. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. – Dz. U. Nr 178, poz. 1380) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany wyposażyć budynek,obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice.
Wobec powyższego, właściciel lub zarządca budynku, jako osoba odpowiedzialna za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie w oparciu o § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ma obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn zm.), które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Określone w treści obowiązku wymaganie zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem wynika z wymagań § 245 pkt 2 powyższego rozporządzenia, które wymaga, aby w budynkach średniowysokich (SW), zawierających sferę pożarową ZL III, klatki schodowe były odbudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażenia ich w wymagane urządzenia przeciwpożarowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji obarczonej wadą niewykonalności oraz naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 3 ust. 1, 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3, § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, §2, § 207, § 245 pkt 2, § 246 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także naruszenie art. 7, art. 16, art. 76, art.. 77 §1 i art. 107 § 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej ustawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższą regulację Sąd uznał, że skarga winna zostać uwzględniona, bowiem jest w części zasadna.
W przypadku budynków wznoszonych w założeniu na stosunkowo długi okres czasu może pojawić się wątpliwość związana z ustaleniem jakie przepisy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego powinny znajdować zastosowanie do konkretnego budynku. Czy te obowiązujące w dacie budowy, czy też inne?
Odpowiedzi na to pytanie należy poszukać w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690, ze zm.) zgodnie z którym jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie zaś z § 207 ust. 1 ww. aktu normatywnego budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru:
- 1) nośność konstrukcji przez czas wynikający z rozporządzenia
- 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku,
- 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki,
- 4) możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratunkowych.
W przedmiotowej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w W. w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolno – rozpoznawczych w budynku położonym w W. przy ul. N. [...] należącym do skarżącej ujawnił nieprawidłowości pożarowe. Efektem tych ustaleń było wydanie zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu organ słusznie uznał wobec tego, iż 6-cio kondygnacyjny budynek wybudowany co prawda na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994r. – w sytuacji nie spełniania wymogów ochrony przeciwpożarowej może być objęty decyzją wydaną na podstawie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uwzględniającą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów.
Przepisy te obowiązywały w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Organy administracji podejmując zaskarżoną decyzję działały zatem na podstawie i w granicach prawa. Wskazane akty prawne mogły być tez przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim przepisy weszły w życie. W kwestii tej wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że sytuacja taka jest przykładem retrospektywnego działania prawa.
Z retroaktywnym działaniu prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, zaś z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia, bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, które rozpoczęły się, powstały pod rządami danego prawa i trwają dalej po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. I OPS 1/06 ONSAiWA 2006, nr 3, poz. 71).
Należy zatem zauważyć, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje nadal i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym, sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Należy także mieć na uwadze ważny interes publiczny we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi mieć możliwość w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do nowych, skutecznych środków przeciwpożarowych.
Natomiast w ocenie Sądu zasadne są zarzuty Spółki dotyczące nieprawidłowości w sformułowaniu nałożonego decyzją obowiązku.
Należy podkreślić, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jej adresata. W konsekwencji, decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej.
Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ja było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizyczne i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.
Nakładając obowiązek zabezpieczenia klatek schodowych wschodniej i zachodniej w przedmiotowym budynku biurowym organ podał jedynie, że ma on polegać na zabezpieczeniu urządzeniami zapobiegającymi zadymianiu lub służącymi do usuwania dymu oraz że instalację jako uwzględnienie przeciwpożarowe należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych.
W ocenie Sądu obowiązkiem organu było precyzyjne określenie nałożonego obowiązku i sposobu jego wykonania tak aby adresat decyzji nie miał żadnej wątpliwości jakiego zachowania od niego wymaga organ. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Przerzucenie na stronę obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień należy zaś ocenić jako niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.