Uzasadnienie
1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. A. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także: "PINB") z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] grudnia 2019 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Pismem z 5 sierpnia 2019 r. skarżący zawiadomił PINB o samowolnie wykonanych robotach budowlanych w lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w[...], na terenie dzielnicy [...]. Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem w ¾ części nieruchomości oznaczonej jako zabudowana działka nr ewid. [...]. Z kolei budynek składa się z 4 lokali mieszkalnych wraz z piwnicami i częściami wspólnymi. Własność lokalu nr [...]przysługuje M. W.-M.i B. M.. Zdaniem skarżącego roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [...]prowadzą do niebezpiecznego osłabienia konstrukcji budynku.
W związku z powyższym pismem skarżącego organ powiatowy w dniu 22 sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. robót budowlanych w lokalu nr [...]oraz o planowanych oględzinach. Konsekwentnie, 27 września 2019 r. organ przeprowadził oględziny, z których sporządzany został protokół. Ustalono, że roboty budowlane obejmują m.in. demontaż schodów do piwnicy, demontaż instalacji elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych i c.o., demontaż grzejników i pieca gazowego oraz rozbiórkę części ściany konstrukcyjnej z wykonaniem wzmocnienia nadproża. Roboty są prowadzone bez nadzoru budowlanego.
W tym stanie rzeczy, PINB postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym lokalu, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał M. W.-M. i B. M. (dalej: "inwestorzy") wykonanie niezbędnych zabezpieczeń rozpoczętej inwestycji. Organ nałożył też na właścicieli lokalu nr [...]obowiązek wykonania i przedstawiania w terminie trzydziestu dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną zawierającą obliczenia statystyczno-wytrzymałościowe dotyczące prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami prawa budowlanego. Inwentaryzacja powinna także odnosić się do robót ingerujących w części wspólne budynku, w szczególności jego konstrukcję.
Przy piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. inwestorzy złożyli opinię techniczną dotyczącą poprawności wykonania zmian oraz konieczności wzmocnienia elementów konstrukcyjnych w przedmiotowym lokalu. W konkluzjach opinii wskazano m.in., że w badanym obiekcie stwierdzono defekty i uszkodzenia elementów konstrukcyjnych wynikające z nieprawidłowego wykonania lub uszkodzenia. Konstrukcja budynku wymaga wzmocnienia elementami stalowymi.
Ponadto w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r. inwestorzy złożyli dodatkowe wyjaśnienia, w tym odnieśli się do szczegółowych zarzutów skarżącego. Inwestorzy stwierdzili, że skarżący nie wykazuje zainteresowania porozumieniem w zakresie części wspólnych budynku.
Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, PINB podjął w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...] na mocy której nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...] poprzez wzmocnienie oparcia podciągu, wzmocnienie obudowy otworu na schody do piwnicy, wzmocnienie stropu nad parterem w trakcie frontowym, wzmocnienie podciągu stalowego w salonie w terminie czterech miesięcy.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. inwestorzy poinformowali PINB o wykonaniu nałożonych obowiązków.
Wskutek powyższego, organ w dniu 1 czerwca 2020 r. dokonał kontroli wykonanych robót budowalnych, z której został sporządzony protokół nr [...].
3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r., polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...].
Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.")
Organ pierwszej instancji stwierdził, że z przeprowadzonej kontroli jednoznacznie wynika, że inwestorzy wykonali wskazane przez organ roboty budowalne. W ocenie zatem organu obowiązek wynikający z decyzji z dnia 4 grudnia 2019 r. został wykonany w całości, wobec czego zaistniała przesłanka decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
4. Od decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. skarżący złożył odwołanie do organu wyższego twierdząc, że organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył art. 51 ust. 3 pr.bud. poprzez stwierdzenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego naruszone zostały też art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że stan lokalu mieszkalnego numer 1 został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, a inwestor wykonał wszystkie nałożone przez organ obowiązki.
Odwołujący zarzucił także naruszenie art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych decyzji dowodowych koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym celem ustalenia, czy stan lokalu mieszkalnego numer [...] i prowadzonych tam robót budowlanych został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, czy wykonano nakazane wzmocnienia, oraz czy stan budynku pozwala na jego bezpieczne użytkowanie.
- 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.
Organ drugiej instancji stwierdził, że jego zdaniem rozstrzygnięcie wydane przez PINB jest w całości prawidłowe. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe, podjął niezbędne kroki, w tym wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, a następnie skontrolował ich wykonanie. W efekcie zakończył postępowanie administracyjne wydając przedmiotową decyzję stwierdzając, że adresaci decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki.
Organ wskazał również, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nakładającej określony obowiązek obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt pr.bud. W rozpatrywanym przypadku oznacza to stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego wcześniej na inwestora. O obligatoryjnym charakterze działania organu przesądził ustawodawca, skoro w przepisie użyto trybu oznajmującego: organ nadzoru budowlanego "wydaje decyzję". Powołany przepis nie pozostawia organowi w tym względzie żadnej swobody z wyjątkiem przesądzenia, czy inwestor wykonał, czy nie wykonał obowiązku.
Z tych względów, w ocenie [...] WINB, decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. należy uznać za prawidłową.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący K. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:
- 1) art. art. 51 ust. 3 pr.bud. poprzez stwierdzenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 4 grudnia 2019 r., bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego,
- 2) art 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że stan lokalu mieszkalnego numer [...] został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, a inwestor wykonał wszystkie nałożone przez organ obowiązki,
- 3) naruszenie art 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych decyzji dowodowych koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym celem ustalenia, czy stan lokalu mieszkalnego numer [...] i prowadzonych tam robót budowlanych został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, czy wykonano nakazane wzmocnienia, oraz czy stan budynku pozwala na jego bezpieczne użytkowanie.
Skarżący stwierdził też, że organ w toku postepowania administracyjnego nie zgromadził żadnego niezależnego materiału dowodowego. Jego zdaniem, organ dysponował wyłącznie materiałami pochodzącymi od inwestorów, czym zaniechał rzetelnego zbadania wykonania nałożonych obowiązków.
7. Odpowiadając w dniu 5 listopada 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
- 9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
- 10. Sąd oddalił skargę większościowego współwłaściciela przedmiotowego czterolokalowego budynku mieszkalnego, ponieważ nie podzielił krytycznej oceny działań i rozstrzygnięć podjętych przez PINB.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie na podstawie prawidłowo ustalonych przepisów. W okresie od sierpnia 2019 r. do sierpnia 2020 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu, które:
- a) z jednej strony nie nakładało na inwestorów (w rozpatrywanym przypadku) obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 7a w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 i w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. interpretowanym a contrario), a
- b) z drugiej strony przewidywały zastosowanie do przedmiotowych robót art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Oględziny przeprowadzone przez przedstawicieli PINB w dniu 27 września 2019 r. oraz opinia techniczna złożona przez inwestorów 14 listopada 2019 r. wskazywały, że mamy do czynienia z robotami, które były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Zdaniem Sądu należy też przyjąć, że organ prawidłowo, ale i w wystarczającym stopniu ustalił okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Wydanie przez PINB postanowienia z [...] października 2019 r. i nałożenie na inwestorów obowiązku, między innymi, wykonania i przedstawiania organowi w krótkim terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną zawierającą obliczenia statystyczno-wytrzymałościowe dotyczące prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych, pozwalało na zbadanie skutków przeprowadzonych wcześniej robót budowlanych. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych decyzji dowodowych koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wracając do kwestii stosowania przepisów prawa budowlanego w związku ze zgłoszonymi do PINB kontrowersyjnymi robotami budowlanymi Sąd uznaje, że po dokonaniu ustaleń faktycznych organ pierwszej instancji w pełni zasadnie wydał w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia lokalu nr [...]do stanu zgodnego z prawem poprzez wzmocnienie oparcia podciągu, wzmocnienie obudowy otworu na schody do piwnicy, wzmocnienie stropu nad parterem w trakcie frontowym, wzmocnienie podciągu stalowego w salonie w terminie czterech miesięcy.
W tym miejscu należy wskazać, że art. 51 pr.bud. wyraża zasadę, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego powinny kierować się regułą tylko niezbędnego ingerowania w obiekt budowlany w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (patrz np.: M. Wincenciak, Komentarz do art. 51 w: Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją naukową M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, 3. wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, str. 686; patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2018 r., sygn. akt 2062/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 555/19). Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może wchodzić w rolę inwestora wybierając i proponując np. lepszy, ekonomicznie bądź estetycznie wartościowszy sposób prowadzenia robót budowlanych, ani też w rolę doradcy rozważającego możliwe opcje inwestycji budowlanych.
Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest tylko nakazanie inwestorowi wykonanie takich czynności faktycznych (technicznych), które doprowadzą obiekt do stanu zgodności z prawem, przede wszystkim poprzez zapobieżenie zagrożeniom bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.
W kontekście wskazanej reguły (zasady) decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r. należy uznać za prawidłową i w pełni uzasadnioną.
Konsekwentnie, po odebraniu od inwestorów zawiadomienia o wykonaniu wskazanych obowiązków technicznych oraz po przeprowadzenia kontroli przeprowadzonych robót zabezpieczających, PINB był nie tylko upoważniony, ale nawet miał obowiązek wydania – na podstawie art. 51 ust. 3 pr.bud. – decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku przez inwestorów. Organ drugiej instancji zasadnie wyjaśnił, że w takich okolicznościach, jakie wystąpiły w prawie, PINB był zobligowany do wydania decyzji z [...] czerwca 2020 r. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pr.bud. nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy (patrz też np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 531/18 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 619/18).
Nie budzą też wątpliwości przesłanki faktyczne wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. Protokół kontroli przeprowadzonej przez organ wraz z obszerną dokumentacją fotograficzną obrazującą jednoznacznie wykonane podciągi stalowe i zabezpieczenia (patrz: k. 108-115 akt admin.).
W tym kontekście Sąd nie znalazł podstaw dla uznania, że zasadny jest zarzut skarżącego, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych decyzji dowodowych koniecznych dla ustalenia, czy stan lokalu mieszkalnego numer [...] i prowadzonych tam robót budowlanych został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, czy wykonano nakazane wzmocnienia, oraz czy stan budynku pozwala na jego bezpieczne użytkowanie.
11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.