Uzasadnienie
I. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" (dalej jako Inwestor, Skarżąca, Spółdzielnia) nakaz doprowadzenia elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. do stanu poprzedniego poprzez montaż na budynku 12 sztuk skrzynek lęgowych.
Organ powiatowy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora, na elewacji ww. budynku mieszkalnego realizowano z naruszeniem bezpieczeństwa dla środowiska naturalnego. Organ zaznaczył, że roboty budowlane prowadzone na elewacji obiektów budowlanych w okresie od 1 marca do 16 października należy prowadzić z poszanowaniem ochrony przyrody z zachowaniem warunków ochrony środowiska oraz wystąpić o uzyskanie opinii ornitologicznej w zakresie obecności chronionych gatunków ptaków. W przedmiotowej sprawie inwestor realizował prace budowlane na elewacji w ww. okresie bez wymaganej zgody.
- II. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
[...] WINB wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wskazał, że na ostatnim etapie postępowania decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z [...] lipca 2019 r. znak: [...] nakazującą Spółdzielni rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W dniu [...] stycznia 2020 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o pięciu kondygnacjach nadziemnych. Wskazano na usunięty styropian ze ściany na elewacji zachodniej. Następnie organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] maja 2019 r. montowany był styropian - jako pogrubienie istniejącego docieplenia. Wskazano również, że organ I instancji ustalił, że z zapisu w książce obiektu wynika, że termomodernizacja budynku była przeprowadzana w latach 2004 i 2008. W trakcie prac elewacyjnych w 2019 r. wykonano renowację cienkowarstwowej powłoki tynku na istniejącej warstwie styropianu. Podniesiono, że na dzień prowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono na w/w elewacji żadnych prac budowlanych.
Organ II instancji wyjaśnił, że jak wskazano w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji polegającej na remoncie elewacji ww. budynku. Podniesiono również, że nie odnotowano wpływu zgłoszenia prac niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie docieplenia.
[...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 208/11 organ podkreślił, że "jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze". [...] WINB mając na uwadze powyższe uznał za zasadne działanie PINB i konieczność wdrożenia procedury naprawczej z art. 50 P.b., nakładając jednocześnie na Skarżącą obowiązek przedłożenia opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w budynku przy ul. [...] w [...]. oraz w przypadku występowania ptaków objętych ochroną lub obecności jaj i piskląt - zgodę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. [...] WINB podniósł, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że:
- - zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt jerzyk, wróbel i szpak objęte są ścisłą ochroną gatunkową;
- - zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 pkt 7. 8 i 13 ustawy o ochronie przyrody oraz zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 7,8 i ust. 3 ww. rozporządzenia zakazuje się niszczenia siedlisk będących obszarem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku, migracji i żerowania, gniazd, innych schronień, usuwania gniazd i innych schronień, oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych gatunków objętych ochroną;
- - zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 ust. 4 i ust. 4c w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8. i 13 ustawy o ochronie przyrody RDOŚ może zezwolić na obszarze swojego działania na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, będących obszarem rozrodu wychowu młodych i odpoczynku, innych schronień oraz umyślne płoszenie i niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych w stosunku do gatunków objętych ochroną. Zezwolenie na wymienione zakazy może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 ustawy o ochronie przyrody;
- - zgodnie z § 9 pkt 2 ww. rozporządzenia odstępstwo od zakazu usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8 oraz w § 8 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia dotyczy wyłącznie usuwania gniazd w okresie od dnia 16 października do końca lutego, na co zwrócił uwagę [...] WINB na gruncie badanej sprawy uznając, że nie ma on zastosowania.
[...] WINB ocenił, że organ powiatowy prawidłowo stwierdził wykonanie robót budowlanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., które zostały zakończone oraz nałożył obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Zaznaczył, że z decyzji RDOŚ w [...]. z [...] lipca 2019 r. znak: [...] wynika, że na budynku przy ul. [...] w [...]. zamontowano w 2018 roku 12 skrzynek lęgowych dla wróbli i jerzyków w ramach lokalnego projektu warszawskiego budżetu partycypacyjnego IV edycji pn. "[...]". W pismach tych zawarto informacje o prowadzonych na budynku pracach remontowych oraz zdjęciu części zasiedlonych budek. [...] czerwca 2019 r. w siedzibie RDOŚ oświadczenie w powyższej sprawie złożył przedstawiciel Skarżącej potwierdzając, że w ramach prowadzonych prac remontowych zdemontowano 12 skrzynek lęgowych. [...] WINB podzielił stanowisko RDOŚ uznając za zasadne zawieszenie zdemontowanych skrzynek lęgowych w ilości co najmniej 12 sztuk na ww. budynku mieszkalnym, co też zostało nakazane w zaskarżonej decyzji organu powiatowego.
Ponadto, [...] WINB zauważył, że tożsame zalecenie zostało zawarte w opinii ornitologicznej z września 2019 r., która wprawdzie wskazywała na założenie 10 sztuk skrzynek, to zważywszy na to, że przed wykonaniem robót dociepleniowych zawieszonych było 12 sztuk, to taką też liczbę należało ponownie zamontować.
[...] WINB wyjaśnił, że podstawą do umorzenia postępowania przez RDOŚ była wyłącznie okoliczność związana z usunięciem przez Skarżącą gniazda wróbla przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ww. podmiot w tym przedmiocie. Jednocześnie [...] WINB wskazał, że pozostałe, opisane w decyzji z [...] lipca 2019 r. znak: [...] okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują na fakt nieuwzględnienia przez Skarżącą zasad ochrony środowiska na obszarze prowadzonych przez nią robót budowlanych. Organ II instancji zaznaczył, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji organu powiatowego były nie tylko wskazania zawarte w opinii ornitologicznej RDOŚ dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., lecz w szczególności zalecenia zawarte w decyzji RDOŚ z [...] lipca 2019 r. która pozostaje w obrocie prawnym jako orzeczenie prawomocne. Oba dokumenty wskazują bowiem na konieczność zamontowania skrzynek lęgowych dla ptaków na elewacji ww. budynku w związku z wykonanymi w ww. zakresie pracami budowlanymi.
- III. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez przyjęcie, że prace budowlane były prowadzone przez Skarżącą w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska, mimo że prace dociepleniowe były przeprowadzone przez Skarżącą po okresie lęgowym wróbli i opuszczeniu przez nich gniazda, a samo postępowanie RDOŚ zostało z powyższej przyczyny umorzone;
- 2. art. 105 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (najprawdopodobniej chodzi o kodeks postępowania administracyjnego - przyp. Sądu) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez oparcie ustaleń, jakoby Skarżąca realizowała prace z naruszeniem bezpieczeństwa dla środowiska naturalnego oraz w oparciu o opinię ornitologiczną, która została wydana na etapie umorzonego postępowania w związku z czym powyższą opinię powinno się traktować jako niebyłą;
- 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji PINB.
W uzasadnieniu wskazano, że Spółdzielnia prowadziła przed RDOŚ postępowanie, celem uzyskania zgody na prowadzenie prac na elewacji budynku przy ul. [...] w W.. Podniosła, że w toku przedmiotowego postępowania uzyskała stosowną opinię ornitologiczną, która zalecała zawieszenie skrzynek lęgowych na elewacji budynku. Natomiast ostatecznie RDOŚ stwierdził, że w wyniku prowadzonych prac dokonano identyfikacji 1 gniazda ptasiego, zajmowanego przez wróbla, przy czym do prac ociepleniowych Skarżąca przystąpiła po tym jak młode opuściły gniazdo. Wobec czego RDOŚ ostatecznie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
W związku z umorzonym postępowaniem Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o opinię ornitologiczną, czyli dokument, który nie ma charakteru wiążącego. Ponadto na poparcie swojego stanowiska przywołała treść art. 105 § 1 k.p.a. Wskazała, że umorzenie postępowania przez RDOŚ czyni opinię ornitologiczną bezprzedmiotową.
- IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
- V. Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą doprowadzenie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. do stanu poprzedniego poprzez montaż na budynku 12 sztuk skrzynek lęgowych dla ptaków.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Stosownie do ww. przepisów "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1" (art. 51 ust. 7 P.b.).
Odnosząc się do trybu postępowania z art. 51 P.b. wskazać należy, że jego ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których co do zasady nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można w ogóle usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części względnie o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest jednak rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności lub robót nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie tj. istniały podstawy do tego aby nałożyć na Spółdzielnię obowiązki przewidziane w decyzji PINB bowiem naruszyła ona przepisy prawa ochrony środowiska.
W ocenie Sądu należało podzielić przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że remont elewacji budynku wymagał, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b., dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co w zasadzie w sprawie nie jest kwestionowane.
Przepisy art. 29-31 P.b. zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uprawniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie.
Stosownie do mającego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. wymagane jest zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej docieplenia budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m.
W konsekwencji, skoro inwestor wykonał ocieplenie ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego (o pięciu kondygnacjach nadziemnych, przekraczających 12 m) i dokonał demontażu 12 sztuk skrzynek lęgowych bez zgłoszenia (i zgody organu ochrony przyrody), to przy takiej samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego słusznie prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Przepisy te mają bowiem zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b tejże ustawy.
Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, w ramach powyższych przepisów zasadne było wdrożenie procedury naprawczej w oparciu o przepisy art. 50 P.b. nakładające jednocześnie na Skarżącą obowiązek przedłożenia opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w budynku przy ul. [...] w W..
Sąd przy tym w całości podziela stanowisko [...] WINB w przedmiocie ochrony przyrody. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii umorzenia postępowania przez RDOŚ w [...]. w związku z usunięciem przez Skarżącą gniazda wróbla i wiszących skrzynek lęgowych przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ww. podmiot w tym przedmiocie. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro RDOŚ umorzył postępowanie z uwagi na prowadzone prace dociepleniowe po okresie lęgowym wróbli i opuszczeniu przez nie gniazd to błędne jest przekonanie organów administracji publicznej o działaniach Skarżącej w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela. W stanie faktycznym sprawy rację ma organ odwoławczy twierdząc, że podstawą umorzenia postępowania przez RDOŚ była okoliczność związana z usunięciem przez Skarżącą gniazda wróbla przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ww. podmiot w przedmiocie zezwolenia na takie działanie. Sąd wskazuje, że zasadnie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzono owe postępowanie z uwagi na to, że przestał istnieć jego przedmiot (strona bezprawnie, bez zgody i przed jej uzyskaniem dokonała demontażu gniazd i skrzynek lęgowych). Umorzenie postępowania w przypadku okoliczności związanej z usunięciem przez Skarżącą gniazda wróbla przed wydaniem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie oznacza jednak, że nie powstało naruszenie prawa (w zakresie ochrony środowiska) czy też, że sporządzona opinia ornitologiczna stała się bezprzedmiotowa (umorzenie zniosło zdaniem Skarżącej wszelkie jej wnioski i zalecenia).
Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że inwestor bez jakiegokolwiek zgłoszenia dokonał prac budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. naruszając jednocześnie przepisy ochrony środowiska poprzez samowolne zdemontowanie 12 sztuk skrzynek lęgowych zawieszonych na ww. budynku.
Słusznie więc [...] WINB przyjął, że wobec samowolnych prac budowlanych polegających na remoncie elewacji i zdemontowaniu skrzynek lęgowych nie można uznać, że prace budowlane zostały wykonane z zachowaniem warunków ochrony środowiska. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydania decyzji nakazującej doprowadzenie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu poprzedniego poprzez montaż na niej 12 sztuk zdjętych wcześniej skrzynek lęgowych, co spowoduje przywrócenia stanu zgodności z prawem (przywrócenie miejsc lęgowych).
Bezzasadne są tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom Skarżącej, nie dopuścił się także obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji PINB Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Wydając decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, dokonując jego prawidłowej oceny. Decyzja spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organ wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla Skarżącej i wydanego rozstrzygnięcia.
W sprawie istnieją podstawy do tego, by nałożyć obowiązek przywrócenia naruszonych przepisów ochrony środowiska, co immanentnie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych związanych z ponownym zawieszeniem zdjętych bezprawnie skrzynek lęgowych. Winno to nastąpić poprzez wydanie stosownego nakazu organów nadzoru budowlanego, bowiem zdjęcie tych skrzynek jest immanentnie związane z wykonanymi robotami budowlanymi.
Skarżąca wyprowadza w tej sprawie wadliwe wnioski zarówno co do tego, że sporządzona opinia ornitologiczna jest nieaktualna i nie może zostać wykorzystana w tym postępowaniu jak i co do skutku decyzji RDOŚ i jej wpływu na niniejsze postępowanie.
W kwestii opinii Sąd wyjaśnia, że w żadnym razie nie stała się ona nieaktualna poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez RDOŚ. Wnioski z niej płynące są jednoznaczne i wprost wskazują w jaki sposób należy przywrócić stan zgodności z prawem (w tym ochrony środowiska) naruszony wykonanymi robotami dociepleniowymi.
Wadliwy jest również, i to w stopniu oczywistym, wniosek Spółdzielni wskazujący, że decyzja RDOŚ umarzająca postępowania potwierdziła prawidłowość działań Skarżącej i ich zgodność z prawem. Jest wręcz odwrotnie. Organ umorzył postępowanie, bowiem jego przedmiot przestał istnieć (brak powodów do wydania zgody na przeniesienie gniazd i demontaż skrzynek w sytuacji ich bezprawnego usunięcia - fakt dokonany). Decyzja ta wprost stwierdza jednak istotne naruszenie prawa ochrony środowiska poprzez samowolne zdemontowanie skrzynek lęgowych i usunięcie gniazd. Wskazuje również sposób przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co ma nastąpić poprzez montaż 12 skrzynek lęgowych na wykonanej elewacji.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dostrzega jakiegokolwiek uchybienia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b.
To raczej działanie Spółdzielni, zlecającej roboty budowlane przy elewacji ze świadomością naruszania przepisów ochrony środowiska i prowadzącej te prace pomimo postanowienia o wstrzymaniu wszelkich robót, stanowi naruszenie prawa, które może podlegać m.in. ocenie prawnokarnej.
W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalono skargę.