Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wymierzył T. M. i A. S. inwestorom rozbudowy budynku starego młyna i tartaku na zakład krawiecki oraz hurtownię tkanin na nieruchomości położonej w N. przy ul. M. karę pieniężną w kwocie 7.500 zł za stwierdzenie w czasie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, przy realizacji obiektu, dotyczących zmiany kubatury budynku.
Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem znak [...] wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] października 2006r.
Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia złożyli T. M. i A. S. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] lipca 2007r na podstawie art. 156 § 1, oraz art. 157 § 1 i art. 159 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Inwestor wprowadzając zmiany polegające na zmianie połaci dachu i kąta jego nachylenia w wyniku czego powiększyła się kubatura budynku, zrealizował roboty budowlane niezgodne z projektem budowlanym.
W związku z tym należało nałożyć na inwestora karę co zasadnie uczynił powiatowy organ nadzoru budowlanego.
Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo określono kategorię obiektu budowlanego, współczynnik jego wielkości, a w konsekwencji wysokość wymierzonej kary.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik inwestorów zarzucając organowi, że nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, nie uzasadnił też w sposób właściwy zajętego stanowiska.
Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] września 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty podane w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007r., ponadto odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy a dotyczącego rażącego naruszenia art. 36a Prawa budowlanego z 1994r., stwierdził że powyższy zarzut jest niezasadny. Nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kary na mocy art. 59f ust 1 Prawa budowlanego, nie odnoszą się bowiem do odstępstw (istotnych bądź nieistotnych) wymienionych w art. 36a, lecz do nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust 2 Prawa budowlanego. Zmiany dotyczące kubatury i geometrii dachu, mieszczą się w ww. zakresie. Jeśli zmiany projektu budowlanego mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego to przed ich dokonaniem inwestor winien uzyskać stosowną decyzję wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Natomiast jeśli bez tej zgody inwestor dopuścił się zmian, organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 52 Prawa budowlanego.
Organ dokonujący kontroli o której mowa w art. 59 ust 1 Prawa budowlanego bada stan istniejący i w razie stwierdzenia naruszeń wymienionych w art. 59a ust 2 Prawa budowlanego, na podstawie art. 59f ust 1 tegoż Prawa ma obowiązek wymierzyć karę. Organ podkreślił, że decyzją wydaną 27 września 2004r. Prezydent Miasta N. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zatwierdził projekt budowlany, który szczegółowo określał zakres robót budowlanych i parametry inwestycji.
Inwestorzy dokonali zmian w stosunku do tego projektu bez stosowanej zgody organu wydanej w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia kwestii prawidłowości obliczenia nałożonej kary, organ podniósł, że działając jako organ nadzorczy w trybie nieważnościowym nie badał ponownie merytorycznie sprawy, ponieważ nie jest istotą tego postępowania orzeczenie co do istoty sprawy.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. M. i A. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienie z dnia [...] lipca 2007r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak:
[...] i utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., które to postanowienia zostały wydane bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności:
- - art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zmiany wprowadzone aneksem do projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku i są istotnym odstępstwem od projektu budowlanego,
- - art. 59a ust. 2 - ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż obiekt budowlany, w zakresie jego kubatury, został wykonany niezgodnie z projektem architektoniczno- budowlanym,
- - postanowień załącznika do ustawy Prawo budowlane, w sprawie kategorii obiektów budowlanych, przez całkowicie błędne wyliczenie wysokości nałożonej na strony kary, w związku z przyjęciem nieprawidłowego wskaźnika wielkości budynku.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przyznał, że w trakcie realizacji inwestycji wprowadzono zmianę polegającą na tym, że nad 2 - ma pomieszczeniami zmieniono układ połaci dachu i kąt jego nachylenia w wyniku czego uległa zwiększeniu kubatura budynku, lecz wg niego zmiany te wprowadzone zostały za zgodą projektanta, na podstawie sporządzonego aneksu i nie stanowiły odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. którym utrzymał w mocy własne postanowienie wydane dnia [...] lipca 2007r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r., nakładającego na inwestorów karę za - stwierdzone nieprawidłowości przy realizacji obiektu dotyczące zmiany kubatury budynku.
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.
Art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ocenę, czy decyzja (lub postanowienie) kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje konieczności wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc.
Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.
W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r, sygn. akt II SA 737/84).
W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. akt III ARN 22/95) - a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Badając pod kątem w/w uwag kwestionowane postanowienie, należy uznać, iż organ prawidłowo ocenił, że nie jest ono obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2004r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku na podstawie której realizowana była inwestycja nakładała na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zgodnie z treścią art. 56 ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. inwestor w stosunku do którego nałożono taki obowiązek był obowiązany zawiadomić organ o zakończeniu budowy.
Po otrzymaniu w/w zawiadomienia organ na wezwanie inwestora przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a Prawa budowlanego) organ sprawdza zgodność obiektu z projektem budowlanym w zakresie m. in. parametrów technicznych tj. kubatury, powierzchni zabudowy wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, geometrii dachu - (kąt nachylenia wysokości kalenicy, układ połaci dachowych).
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zrealizowaniu budowy w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 w/w ustawy organ jest zobligowany do wymierzenia inwestorowi kary za każdą stwierdzoną nieprawidłowość (art. 59f Prawa budowlanego).
W obecnym brzmieniu art. 59f został wprowadzony w wyniku zmiany ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy _ Prawo budowlane i obowiązuje od 31 maja 2004r.
Przed nowelizacją przepisu przesłanką karania na podstawie art. 59f było stwierdzanie istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę obecnie wystarczy stwierdzenie nieprawidłowości które w art. 59a ust. 2 ustawy, zostały określone jako wymagające stwierdzenia.
W rozpoznawanej sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2006r. jednoznacznie ustalono, że inwestor wykonał rozbudowę budynku z odstępstwem od projektu budowlanego w zakresie geometrii dachu oraz parametrów technicznych i odstępstwa te spowodowały nie jak to podniesiono w treści skargi - jedynie zwiększenie kubatury pomieszczenia pozostającą bez wpływu na kubaturę budynku, lecz - co przyznali sami inwestorzy w zażaleniu z dnia 14 sierpnia 2006r. - zwiększenie kubatury budynku z 5044 m3 do 5112 m3.
Wobec wyżej wskazanych ustaleń organ był zobligowany treścią art. 59f Prawa budowlanego do wymierzenia inwestorom kary obliczając jej wysokość zgodnie z ust. 1 i 2 w/w art. Sposób wyliczenia kary wskazał organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2006r., przy czym należy wskazać na rozbieżności co do kubatury rozbudowy w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zatwierdzonym tą decyzją i skardze złożonej w niniejszej sprawie.
Niezasadnym jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 36a Prawa budowlanego, gdyż nie był on podstawą rozstrzygnięcia, a stanowi, że istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - przy czym w rozpoznawanej sprawie inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali.
Tak więc należy uznać, że wydając kwestionowane postanowienie organ kierował się celem jaki ustawa powierzyła mu w określonej sytuacji, w ramach ustalonych okoliczności sprawy (tj. dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia samowoli użytkowej, czy też samowoli budowlanej), nie naruszył też zasad równości stron wobec prawa, a wydane rozstrzygnięcie ma treść którą można uzasadnić regułami art. 59f Prawa budowlanego stanowiącego jego podstawę.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.